随着中国城市规模的不断扩大、各种园区建设乱占耕地以及农村城镇化的兴起，一个迅速扩大的社会新群体——失地农民开始引起各方关注。

在合肥市郊区的包河工业园区，数千亩已被征用的土地已不再承载农民丰收的希望。政府答应给村民每人１万元买断安置费及青苗费、搬家费等，在村民搬迁半年后，只兑现了９００元。许多村民一家人租住在一间小屋里。过去地里自产自用的粮食、蔬菜和油都要用钱买，村民吴玉平说：“１万元就买断了今后的生活，日子仿佛一夜间就没了着落。”

据统计，目前中国失地农民总数在４０００万人左右，每年还要新增２００多万人。如何安置好失去生活资源的农民，中国官方忧心如焚。温家宝总理在５日的政府工作报告中强调，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益。

全国政协委员、民进中央副主席蔡睿贤反映，土地征用过程黑幕重重。有的地方政府在征地时“暗箱操作、低征高卖”；有的地方征地补偿安置费分配混乱，村级留用资金管理失控；有的地方领导人片面追求政绩，“形象工程”占用土地现象严重。农民利益最终被牺牲。今年初中央出台了旨在帮助农民增收的“一号文件”，其中强调中国将加快土地征用制度改革，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序；完善土地征用程序和补偿机制；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文透露，全国人大常委会也开始启动修改《土地管理法》的工作，计划就如何合理利用土地以及土地征用过程中如何保障被征用者利益这两个重点进行修改。

正在提请全国人大代表审议的修宪草案也将征地必须给予补偿写进国家的根本大法。

一些地方政府在解决失地农民的问题上已经走到了前面。在浙江省金华市，地方政府除确保失地农民足额领到失地补偿外，还向用地的各开发主体和建设单位收缴征地后土地升值的预期收益，用于为失地农民设立养老保障基金、基本医疗保险，还要帮助失地农民进行就业技能培训、安置他们的住房。北京、四川等地也将失地农民全面纳入了农村养老保险，政府还把对失地农民的就业服务、就业管理等制度纳入本地区的工作考核。

江苏省苏州市长桥镇村民周火根一家原有的几亩土地上早已立起了标准化的厂房。“农民世代靠地吃饭，没了土地心里空荡荡的。”不过，周火根也承认，“从经济效益来讲，现在的工作要比种地收入高多了。”在自家地上建起的电子厂里，周火根当起了门卫，每个月有７５０元的工资，妻子在食堂做饭，每月收入５００元，儿子儿媳给食堂炒菜，月薪都超过１０００元。他们还住进了利用政府征地补偿建起的现代化生活小区，生活和城里人几乎没有什么差别。

“我们这里的农民都已成了都市型居民，不再依靠农业增收来保障利益。”周火根说。

相当部分的失地农民没有周火根那么幸运，他们既渴望借征地开发融入城市，又因为征地补偿过低、对土地增收值收益分配方式不满、圈地腐败、生活无保障等原因而品尝着从未有过的苦涩。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊披露，现在农民上访中有６０％与土地有关，其中３０％又跟征地有关。

来自安徽的全国人大代表朱先发说，中国改革开放的实践证明，农民不断地从土地上剥离出来才是乡土中国现代化的唯一出路。全国人大代表、河北农业大学校长刘大群对此表示赞同，但他说，让失地农民真正获得公平待遇，他们才能在城市化进程中得到更多惊喜。

全国人大代表、广州私营企业家李国强家住现代化的高层住宅，家里音响、电脑、数码摄像机一应俱全，平时驾车上班。在他生活的城市，高楼林立，人们刷卡消费、身着世界名牌时装，初来乍到的外国人往往对此感到惊奇。而来自安徽基层的农民代表张培阳对记者说，偏远乡村的许多农民仍旧住着土房，村里没有一条象样的公路。谁要不幸得了大病，只能抓点药在家熬着，根本没钱住院。一些孩子小学毕业后就因交不起学费而辍学在家。虽然生活在城乡两个截然不同的地方，李国强和张培阳都一致赞同政府工作报告中对解决农民、农业和农村问题的安排。温家宝总理在政府工作报告里讲，解决“三农”问题，是政府全部工作的重中之重。他要求各级政府要按照统筹城乡发展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入。年初出台的中央“一号文件”旨在促进农业发展、农民增收、农村进步，而其中农民增收作为“三农”工作的基础，更是“一号文件”中的“一号”大事。参与起草工作的国务院发展研究中心农村部部长韩俊说：“今年的‘一号文件’是多年来政策含金量最高、‘实招’最多的一个促进农民增收的文件”。

他分析说，根据这一文件，今年农业税税率降低１个百分点，可减轻农民负担约７０亿元，取消农业特产税可为农民减少负担４８亿元，直接补贴农民的资金规模不低于１００亿元。

中央财经领导小组办公室负责人透露，今年中央财政支持农业的资金将达到１５００亿元以上，比上年增长近３００亿元。９亿中国农民，每人至少得到１６６元的实惠。它意味着中央财政对于农业的各项开支，达到了历史最高水平。

事实上，自１９７８年改革开放以来，中国已先后制定出台了６个促进农村改革和农业生产的“一号文件”。农业大省安徽１９７８年率先实行了土地承包到户的“大包干”，促成第一个“一号文件”的诞生。

出席“两会”的全国人大代表、安徽普通农民余的娜对记者说，大部分农民吃饭穿暖早已不成问题，可手头的余钱却一直不多，遇到大灾大病几乎没有承受能力。中央近年来对农民增收及农村社会事业的重视，促使耕地抛荒现象大大减少，农村个体经济开始活跃。当前关键的是必须保证支农政策、支农资金在基层落到实处。经济学家指出，农民收入过低，农村巨大的消费市场就无法启动，造成内需不足，大量的工业品便卖不出去，城镇企业的效益同样上不去。因此“三农”问题解决得好不好，决定了中国能否完成全面建设小康社会的发展蓝图。全国人大代表、原农业部副部长万宝瑞估算，中国农民纯收入中一般至少有四成是实物折抵的收入，另外二成用于购买种子化肥等生产资料，农民自行可支配的现款每年只在１０００元左右。他引用国家统计局的数据说，１９９７年至２００３年间，中国农民人均纯收入年均增长４％，仅是城镇居民同期收入增长幅度的一半。城乡居民收入差距已经由１９９７年的２．４７：１，扩大到现在的３．２４：１。

广州的李国强代表说，对于中国这样一个拥有九亿农民的大国来说，能否切实有效地提高农民收入，关系到国家粮食安全、农村社会发展，乃至整个国家的稳定。“帮助农民长远摆脱贫困，尤其需要加大对农村教育事业的投入，温总理在报告中提出重点加强义务教育、特别是农村教育的政策，更具重要意义。”全国人大代表、河南省劳动和社会保障厅厅长朱天宝说。“只有人口素质提高了，才能长久地实现增收的目标。”

十年前，美国学者莱斯特·布朗首先发出“中国人能否养活自己”的惊人一问，世界为之哗然。今天，国际舆论并无旧话重提，中国高层却未雨绸缪，对粮食安全保持高度警觉。中国粮食产量连续４年产不足需，耕地面积６年内减少４００余万公顷，２００３年粮食及大宗农产品价格６年来首次

明显上扬……粮食生产及销售领域里出现的这些信号，没有逃过政府高官、农业专家甚至普通农民的眼睛。温家宝总理５日在政府工作报告中用大段篇幅强调，实行最严格的耕地保护制度，坚决制止乱占滥用耕地，重点支持粮食主产区发展粮食生产，启动优质粮食产业工程，建设稳产高产基本农田。

中国杂交水稻之父、全国政协委员袁隆平忧心忡忡地说：中国的粮食年产量警戒线是４．８５亿吨，而去年我们只有４．３亿吨。

正在出席“两会”的全国人大代表和政协委员纷纷呼吁，尽快建立粮食安全预警系统与应急预案，加强和改善粮食宏观调控，搞好粮食销区与产区、国际与国内两个市场的衔接。

今年初公布的《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》说，中国将加快土地征用制度改革，按照保障农民权益、控制征地规模、保护耕地的原则，切实遵守对非农占地的审批权限和审批程序。统计数字显示，２００３年中国粮食总产量跌破４．５亿吨以下，为１０年来最低点，全国人均粮食占有量跌到３５０公斤以下，为２０年来最低点。业内人士分析，中国的粮食供求今年将出现从供大于求转向求大于供的“拐点”。

国家粮食局研究员李思恒警告说，粮食连续几年减产、国家储备库存和农民手中存粮减少，加上消费需求过量扩大，中国粮食供应将从结构性短缺转为战略性短缺。解决１３亿人口的吃饭问题一直是中国政府高度重视的大事，直至上个世纪８０年代，中国的粮食总量仍旧短缺，温饱问题没有完全解决。到９０年代中期，中国通过推广良种、改善水利条件、精耕细作，使粮食产量不断攀升，１９９８年突破５亿吨大关，粮食供给实现了从长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。中国以占世界７％的耕地养活了占世界２２％的人口，这一成绩让中国人骄傲，也让一度甚嚣尘上的“谁来养活中国人”的论调沉寂下来。

然而，多年相对饱和的市场造成粮价低迷，农民的种粮积极性开始受到打击。一些地方对调整农业结构片面理解，大幅压缩粮食种植面积，造成耕地大量减少。这些都导致了粮食产量下降。而随着基础建设的扩大、城市建设的发展、各种园区的兴起，耕地还会减少。自２０００年以来，中国粮食消费需求大致在４．８亿吨－４．９亿吨之间，而粮食产量已经连续４年徘徊在４．５亿吨左右，产不足需。

国务院发展研究中心农村部部长韩俊分析说，尽管粮食产量逐年下滑，就目前看来中国还不可能出现粮食危机，主要农产品仍处于供求总量基本平衡、丰年有余的状况。自１９９５年开始的连续４年大丰收“垫了底”，目前社会累积库存高达５亿吨，相当于一年的粮食总产量，保障粮食安全仍无大虞。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文说，中国各有关部门就土地征用制度有关政策和法律的修改工作已于去年１０月开始，今年年内将肯定有相关政策性文件出台。此外，全国人大常委会关于《土地管理法》的相关修改工作目前也已启动。

农业部副部长张宝文表示，要力争使明年的粮食产量恢复到４．６亿吨，单产每亩提高５公斤。国家除了出台政策，加大对种粮农民的直接补贴、提高他们的种粮积极性外，开始重新审视过去的粮食生产和储备观念，对粮食生产进行结构性调整，实现有效率的粮食安全。

长期患严重风湿病的山西村民果留，已经有两年不能下床走路了。家里没钱看病，实在疼得熬不住了，吃一片４分钱的去痛片……

类似果留这样的农民在中国不在少数。在社会公平被日益彰显的今天，中国政府开始梳理政策疏漏，着手解决９亿农民的看病难题。

温家宝总理５日在向十届全国人大二次会议所作的政府工作报告中关于“改善农村医疗卫生条件”的内容引人关注。“要切实把医疗卫生的重点放在农村，加强农村医疗卫生基础设施和农村卫生队伍建设，逐步改善农村缺医少药的状况。”温家宝在报告中说。

事实上，上世纪６０年代，中国曾为解决农村缺医少药的问题建立了富有成效的农村合作医疗制度，这种合作医疗制度以农村公社为基础，参加合作医疗的农民可按比例报销部分医药费。至２０世纪７０年代，这项合作医疗制度几乎覆盖了中国９０％以上的农村生产队。然而，８０年代初，随着农村公社的解体，农村合作医疗制度迅速瓦解。到１９９６年，合作医疗制度仅覆盖不足１０％的农村人口。

随着中国经济的不断发展，中国城乡之间收入差距不断加大。国家统计局的数据显示，１９９７年至２００３年间，中国农民人均纯收入年均增长４％，仅是城镇居民同期收入增长幅度的一半。城乡居民收入差距已经由１９９７年的２．４７：１，扩大到现在的３．２４：１。在此背景下，中国农民面临的却是统一的医疗市场价格。浙江省全国人大代表赵林中说：“同样的医疗价格，对城市人和农村人的压力截然不同，更何况城市人多享受公费医疗或保险，而农民却只能自己掏腰包。”据上世纪９０年代末期的调查，在一些贫困山区，由于无力支付医疗费用，农民患病未就诊的比例达７２％，应住院未住院的达到８９％。

严峻的现实使得中国政府开始思考解决农村医疗弊端之道，而２００３年的非典疫情更坚定了中国政府加快解决这一问题的决心，一项宏伟的计划随即在当年出台：用８年时间，在全国农村基本建立起新型的合作医疗制度。这种新型农村合作医疗的筹资模式是：参保农民以户为单位，每人每年缴纳１０元，同时中央和地方财政各补１０元，总共３０元作为合作医疗基金。参加合作医疗的农民生病住院，就可按比例报销部分医药费。

对于这项计划，中央高层给予了直接的关注。国家主席胡锦涛不久前要求各地做好新型农村合作医疗试点工作，改善服务，造福农民。

国务院总理温家宝在政府工作报告中表示，各地要从实际出发，积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度试点，逐步建立由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，确保农民群众受益。

政府的决心使农民感到欣慰。黄龙县石堡镇梁村党支部书记、村委会主任乔占山是来自陕西省基层的人大代表。他说：“我们县处在山区，比较穷，８０％的农民得了小病都会拖着。从报告上看，政府解决这一问题的决心很大。”

面对各界对新型农村合作医疗的热切关注，专业人士十分冷静。中国卫生经济研究所目前正在对试点工作进行研究。所长蔡仁华说：“在建立和完善农村医疗保障体系上，没有政策及理论上的争论，主要是如何操作，如何使其规范化运作。”

 新华网      2004年3月7日