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关注中国修宪历程 宪法学者谈修宪内容
中国网 | 时间: 2004-03-09  | 文章来源: 网上独家

2004年3月8日,全国人大常委员会副委员长王兆国在人民大会堂对全体人大代表作了关于宪法修正案(草案)的说明。此次修宪的内容多达13处,几乎达到了前3次修宪内容的总和。此外,修改的内容意义重大而深远,备受各界关注。为此,中国网采访了中国人民大学法学院胡锦光教授,请他就此次修宪的重点修改内容及背景和意义发表看法。

中国网:外电评论中国这次修宪将“成为中国25年来经济改革的里程碑”,“可能会对今后中国市场经济的发展带来深远意义” 。您如何看待这个评价?其主要体现在对哪些内容的修改?

胡锦光:我觉得外电的这个评论是比较客观的。我们知道,我国曾经有过3次修宪:1988年修改了2条,1993年修改了9条,1999年修改了6条,到目前为止,3次修改加起来一共是17条。而此次修改的内容比较多,一共有13项内容,是现行宪法1982年公布以来,四次用修正案的方法修改当中涉及的条款最多的一次,也是分量最重的一次。

我认为,这13条中,最重要是以下几项内容,它们将会对中国的未来产生巨大的影响。

第一是把“三个代表”的重要思想写入宪法。将“三个代表”的重要思想纳入宪法,最主要原因是它有丰富的内容,有不同于邓小平理论的一些侧重点。“三个代表”的重要理论是我们的党在建设方面的重要指导思想。党的建设当然会对国家的社会生活产生重大的影响。“三个代表”思想和邓小平理论一样,是我们党执政的重要理念。“三个代表”的思想明确了我们党的宗旨,将它写入宪法有利于保证我们的党始终具有先进性,始终具有代表性。

第二是这次修宪所涉及到的政治文明。党的十六大第一次提出“政治文明”的概念。我们原来的认识是物质文明和精神文明两个方面,但是,经过长期的改革开放,我们认识到,除了物质文明和精神文明以外,还有一个政治文明,于是,党的十六大上就提出了这样一个建设性的方向。这次修改宪法除了保留原有的物质文明和精神文明以外,又加入了政治文明这样一个概念,增加了推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容。宪法当中确认了政治文明以后,我们就要按照宪法当中所确认的政治文明这样一个理念,去逐步地展开我们的政治生活。十六大以来,中央领导集体也正是按照政治文明的理念在执政,提出了一些口号和一些思想,都是按照政治文明的要求来进行的。比如说执政为民,比如政务的公开化和程序化,都是政治文明的具体体现。随着社会的进步,政治文明的内容也将进一步丰富和发展,这是一个在未来很长时间内会给我国的政治生活带来很大影响的理念。

第三是这次修宪当中关于“社会主义事业建设者”的提法,这将从根本上改变社会对民营企业家、个体私营企业主等这一群体的偏见。既然他们也是社会主义事业的建设者,我们就要承认他们的劳动,承认他们对社会进步的贡献,对社会稳定和发展的贡献。我国目前处于社会主义初级阶段,是以公有制为主体,多种所有制共同发展的经济制度,既然社会主义初级阶段是一个长期的过程,既然允许除了公有制经济制度以外的所有制的存在,而且这些所有制在我国目前的发展阶段对社会具有积极的作用,我们就要承认他们的劳动,承认这些私营企业主、民营企业家们对社会进步的贡献,对社会稳定和发展的贡献。以前在宪法里只提劳动者和爱国者,这种提法是不太能够包括这一部分人的。这一部分人既然对社会的发展和稳定都有积极的贡献,是一种积极的力量,那他们也应当是我们爱国统一战线当中的一个重要部分,所以,在宪法当中增加了关于“社会主义事业建设者”这样一个提法。

以上这些内容的修改,必将对中国未来的发展和政治生活产生不可估量的影响。总的来说,这次修宪是比较符合国情,顺乎民意的。

中国网:请介绍一下此次修宪的最大特点。

胡锦光:这次修改宪法最大的特点是修改的条款比较集中和突出地涉及了人权保障问题,这与新一届中央领导集体的执政理念相一致。这次修改中,有些条文间接涉及这个问题;有些条文则是直接涉及这个问题。直接涉及的条文包括关于财产权的修改。我们知道,人权最基本的部分就是财产权。人权一般来讲包括三个部分:生命、财产、自由。我们原有的法律对于财产权的保护层次比较低,而且不成体系,这次修改对公民个人私有财产的保护力度大大加强了,因此,公民的其他权力和自由的实现就获得了一个物质基础。第二个直接涉及这一内容的方面是增加了一个“国家尊重和保障人权”的条款,这是最直接涉及到的。应该说,1982年宪法对公民的基本权利和自由的规定相对来讲是比较完整的,但是,随着社会的发展,我们在改革开放中又提出了一些新的或者说是大家认为应该增加的公民的基本权利和自由。这些基本权利和自由的价值越来越突出。同时,中国还加入了两个人权公约 —— 《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,加入人权公约之后,在我们国内法中履行这些条约也是很必要的。还有一条直接涉及的条款是“紧急状态”,紧急状态本质来讲也是一个人权保障问题。如果没有“紧急状态”这个制度的话,就很可能导致对人权的侵害。

中国网:此次修宪的一个最令人关注的热点,就是 “国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理”的内容。这一修改对非公有制经济的发展将有怎样的影响?

胡锦光:非公有制经济除了个体经济、民营经济以外,还有三资企业和外国的独资企业。这次修宪体现了改革开放以来,我们对非公有制经济对社会发展作用的直接认识,这就是:由原来的“非公有制经济作为公有制经济的补充地位”,到1999年的“社会主义市场经济的重要组成部分”,再到这一次的对非公经济的鼓励政策。国家原来对非公经济的政策是要进行引导、监督和管理,这一次改变为国家鼓励和支持非公有制经济的发展,依法进行监督和管理。

对于非公经济,为什么要特别提出鼓励和支持呢?这主要是针对以往由于观念上的问题,对非公经济有一定的限制。比如说,过去,非公经济在贷款方面、税收方面、进出口方面,都受到一定的限制;考虑到了以前的那些情况,所以现在改为鼓励和支持非公经济,这对非公经济的发展将带来巨大的促进作用。

中国网:此次修宪建议中另一个引人关注的修改,是要将“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿”等内容写入宪法。这些内容的意义在哪里?

胡锦光:这个修改的意义是非常重大的。虽然82年宪法规定了关于合法收入,合法财产的所有权,但其它的规定都比较简单,存在一些缺陷,主要表现在以下几个方面:

第一个缺陷是关于私有财产或私有财产权这个概念。刚才提到公民最基本的权利是生命权、财产权、自由权,其中比较重要的是财产权,因为财产权是保障公民其他权利实现的一个物质基础,同时也是使人能够保持尊严地生存、生活的重要保障。我们以往对私有财产的保护,宪法规定的保护程度较低,所以,大家往往没有认识到私有财产权是公民的一项基本权利。以前,对私有财产的保护是放在宪法总纲里面,而不是公民基本权利里面。这次则明确提出了私有财产权这个概念,明确了它是一种权利。原来的规定是保护它的合法收入等合法财产的所有权,现在则把它明确为是公民的一个基本权利,这个意义是非常重大的,是公民权利体系中的一个最重要的权利,这是这次修改宪法的观念上的一个重大变化。

第二个是原来只提到所有权,而这一次把所有权改成了私有财产权,这两个提法的内涵是不一样的。所有权仅仅是私有财产权中的一个重要的部分,而不是全部。公民对财产除了所有权之外还有其他一些权利,比如有占有、使用、收益等权利。原来只保护它的所有权,而对其他权利没有说,因此在保护的力度上、范围上都不够。

第三是对个人私有财产可以进行征用,原来的规定是可以对它进行征收或征用,但在补偿方面却没有规定。对公民财产保护是一个完整的体系,财产权受到侵害或受到损失的时候,经济上的补偿是保护的一个重要的方面。如果没有补偿,财产的保护就不完整了。我国宪法当中规定了国家赔偿问题,1994年还通过了《国家赔偿法》,但宪法没有规定补偿问题,也没有一个《国家补偿法》,比如土地征用,房屋拆迁的补偿问题都没有一个统一的法律规定。关于补偿问题没有规定,所以各地作法都不一致,这样,在实际生活当中围绕补偿问题发生纠纷的事情就非常多,特别是房屋拆迁补偿额的问题,这样看来,补偿是非常重要的一项制度,它对保障公民权利,维持社会稳定都是非常重要的,是不可缺少的一项制度。下一步,我国就要制定一部统一的《国家补偿法》,在补偿当中体现一个合理的补偿,或是一个正当的补偿。以前宪法里规定可以对个人私有财产进行征用,没有规定征收,这一次增加了征收。原来规定的是对土地进行征用,现在,公民个人的其它一些财产在非常时刻可能还会被征收或者征用,但国家会给予适当补偿,征收征用的范围比以前扩大了。

中国网:这次修宪中,将宪法第六十七条、第八十九条中的“戒严”修改为“紧急状态”,请问这两者有什么区别?为什么要做出这样的修改呢?

胡锦光:原来宪法只规定了戒严,它适用的条件和范围仅针对三种情况:骚乱、暴力、冲突。戒严主要是基于对武力的、暴力的、危害社会秩序的非常情况而采用军事力量去控制的一种状态。然而,我们的生活当中不仅仅会出现戒严所针对的那种状态,比如,去年的非典和今年的禽流感,就不能采用戒严的方法进行处理,只能采取其他的一些手段和措施去控制秩序,达到恢复原有正常秩序的效果。所以,把“戒严”改为了“紧急状态”。紧急状态的范围比戒严的范围广,也很适合当代社会生活的需要。紧急状态制度与戒严制度比较起来还有一个理念上的变化:“戒严”很容易让人感到是一种军事力量在发挥作用,而“紧急状态”给人的印象则是民主制度范围内的事。

另外,在紧急状态的情况下,国家要采取非常手段来处理紧急事态,以达到或恢复社会正常秩序的效果。在这个过程中,宪法的某些条文和法律的某些规定可能处于中止状态,这种中止状态可能会使公民的权利受影响,比如说在紧急状态情况下,公民根据宪法原有的游行示威权利就没有了;需要隔离时,人身自由就受到一定限制,等等。我们规定的紧急状态如果纳入法制轨道,那么在紧急状态下哪些公民权利属于停止状态,哪些公民权利还可以行使,这些界限就比较明确了。相对来说,紧急状态是对人权的一个有力的保障。

中国网:为什么要将地方各级人民代表大会每届任期从3年改为5年?

胡锦光:这主要有两方面的原因:第一是为了保持人大选举中,地方与中央的统一性。第二就是乡、民族乡、镇的人民代表大会任期太短,不能充分发挥代表们的作用和能力,也不能充分考察他们。被选的代表在任期内刚熟悉工作,就又马上面临换届的问题,这很不利于基层人民代表大会开展工作,而且也造成大量人力、财力和物力的浪费。基于以上两个原因的考虑,此次修宪决定将乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期改为五年,我认为,这一条款的修改还是比较符合中国的国情的。

中国网:作为宪法学者,您能否谈谈宪法修改的原则有哪些?

胡锦光:我们知道,宪法修改所涉及的面及影响是重大的,因为宪法是各种政治力量对比的表现,宪法中每一个条文的修改都会涉及到社会生活和国家生活的方方面面。宪法修改所要掌握的一个根本性的原则是宪法要对社会发挥作用,而发挥作用的前提是宪法的条文或者说宪法的规范必须与社会生活、社会现实相适应。如果宪法的规范和社会生活、社会现实不相适应,那它就必须进行修改。宪法的规范和社会生活是否相适应是宪法应否修改的前提,必须改的就要改,可改可不改的就不改。这次宪法修改的13项所涉及到的内容都是必须要改的,这些内容是中国改革开放20多年积累的宝贵财富,现在,要把它们以法律的形式保留下来,体现出来。

中国网:我国修宪的程序是怎样的?

胡锦光:宪法修改权的主体是全国人民代表大会。有权提议修改宪法的主体有两个:一个是全国人大常委会;一个是五分之一以上的人大代表联名,这两个主体都有权提出修改宪法的修正案。

在我们国家,中国共产党是执政党,所以,每次修改宪法都是由中国共产党先提出一个建议稿给全国人大常委会,经过全国人大常委会的讨论,并听取社会各方面的不同意见。比如,1993年的那次修改,就是中国共产党向全国人大常委会提出建议之后,全国人大常委会在讨论过程中,把《建议》在报纸上刊登出来,接受社会各界的广泛建议,最终,将这个宪法修正案拿到在全体大会上通过。

我国每次修改宪法,包括这次,都完全按照这个法定程序进行操作。

中国网:我国已对宪法进行了三次小范围的修改,请简单介绍一下这三次修宪的情况。

胡锦光:我们国家的几次修宪都是小范围的,也包括这一次。近来,有人认为我们国家这次是制定一部新宪法,这种说法是不正确的。宪法乃一国之大法,稳定至关重要,绝不可以随意修订。

我们现行的宪法是1982年通过的。建国以来一共有四部宪法,第一部是1954年宪法,第二部是1975年宪法,第三部是1978年宪法。这四部宪法比较起来,1954年宪法在通过之后,它的内容、指导思想,基本反映了当时中国的实际情况,而1975、1978年宪法则存在很多缺陷,这也就是为什么要通过1982年宪法的原因。客观地说,1982年宪法是一部比较好,比较客观的宪法。但是,它毕竟是在改革开放初期通过的,也只能反映当时中国社会的情况。此后,我们国家在改革开放中,社会发生了巨大的变化,有人把这个巨大的变化概括为社会转型,即从计划经济向市场经济的转变。由此,带来了观念、思想、政治、文化等各方面的一系列变化。

宪法是一个规范,规范和社会现实相适应才能起到调整社会生活和社会关系的作用。从这个标准来看,我们前三次的修改,再加上这次的修改,应该说都是非常必要的。

1988年的修改条款涉及面比较小,一共才两条,第一条是肯定了或说是确认了私营经济的宪法地位。在那时,对于带有剥削性质的经济形态,大家在观念里还带有一些偏见,对于它对社会发展、社会秩序的稳定等积极的一面认识不够,所以,在1982年宪法中只确认了个体经济。但是随着我们国家改革开放和经济的发展,包括个体经济的发展,大家逐渐认识到私营经济对社会的作用,认识到它的积极作用要大于它的消极作用。原来宪法中只规定了个体经济,但个体经济只允许在7人以下,超过7人以上就不允许了,这样就限制了个体经济的发展。而私营经济的发展对社会的发展是有着积极作用的,如果不确认私营经济的宪法地位,私营经济就无法发展起来。所以,在宪法修正案的第一条里,确认了私营经济的宪法地位。事实证明,自从得到宪法确认以后,私营经济或民营经济获得了巨大的发展,对社会做出了巨大的贡献,发挥了许多积极的作用。

第二条是1988年修改宪法涉及到的关于土地使用权的转让、买卖问题。在宪法中规定土地的所有权是两种形式:一种是国家所有权,一种是集体所有权。宪法中明确规定,土地不允许出租、买卖,或者以任何方式进行转移。但是随着改革开放特别是经济的发展,我们要吸引外资,在把合作、合资、联营或者是外国独资企业引入中国,来促进中国经济发展的时候,如果土地的使用权不能作价,那它作为合资或合作的一个部分,对我国经济发展是不利的。于是,我们国家在上海和深圳取得经验的基础上修改了宪法,规定土地的使用权依照法律规定可以进行转让,但仅限于国有土地,且只限于土地使用权。这一条,也得到证明,它在经济方面的积极作用非常大。

1993年,我们国家再次对宪法进行了较大幅度的修改,涉及面比较广,共有9条。那次修改的背景是邓小平南巡讲话。小平同志在1991年底1992年初的南巡讲话,涉及到关于计划经济与市场经济的关系、社会土地制度与社会经济关系问题,也涉及到宪法中某些条文的问题,其中包括关于以计划经济为主,市场经济为辅的条文。而小平同志关于计划经济和市场经济与社会主义制度的关系问题的思想,给了我们一个全新的启示。所以在小平同志的南巡讲话之后,大家重新看待计划经济与市场经济的关系问题,因此,计划经济修改为市场经济也就成了那次宪法修改的核心内容。同时,那次修改还增加了一个关于“沿着建设有中国特色的社会主义道路”的提法,同时确认了我们国家目前发展阶段是社会主义初级阶段。

1999年宪法的修改一共涉及到6条。由于我们目前是处于社会主义初级阶段,在分配方式上、在对非公经济的地位和作用的认识上,宪法就得将原来那些不合时宜的内容做一些改变。在1993年宪法修正案里,就确认了我国处于社会主义初级阶段,至于这个初级阶段所带来的相关制度的变化,在1993年宪法当中没有涉及到。所以,在1999年宪法修改时提出,中国既然目前处于社会主义初级阶段,那么它在经济制度上、分配方式上、非公经济在国家经济中的地位上,都应该有所不同。1999年的修正案主要涉及两个问题:一个是邓小平理论,一个是在经济制度上做出的一些改变。比如说非公经济原来是社会主义公有制经济的补充,后来改为是社会主义市场经济的重要组成部分。在原来确认个体私营经济的基础之上,进一步确认了个体私营经济在社会主义市场经济里的地位,这对于促进非公经济的发展,意义是非常巨大的。

中国网:法学专家许崇德先生评价说:"充分发挥民主,是党领导修宪工作所坚持的一项原则,而这一点在本次修宪过程中体现得更为充分。"您是否同意这个看法?

胡锦光:我很赞同这个说法。充分发挥民主,是本次修宪过程中的最大的特点之一。这一次修宪的具体内容,没有事先提出方案,也没有划定范围,而是先自下而上地广泛征求意见。中央修宪小组在南方和北方多次召开座谈会,直接听取地方、部门和部分企业负责人、法学专家以及经济学专家的意见和建议,然后,在对各地方、各部门、各方面提出的意见和建议进行认真研究的基础上,形成了修宪初步方案后,再进一步在更大的范围内征求意见。在此期间,胡锦涛总书记亲自主持召开座谈会,征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士的意见;中央修宪小组负责人召开部分理论工作者、法学专家、经济学家座谈会,听取意见。经过反复研究,最终才形成修改方案。应该说,这次修宪的内容充分体现了党的主张和人民意志的统一。

(胡锦光教授:现任中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任、教育部政策法规司、高校学生司法律顾问。他1998年获法学博士学位。1996年获“全国十大杰出青年法学家”提名奖及香港霍英东教育基金会项目奖。现在还兼任中国法学会宪法学研究会常务理事、北京市法学会宪法学研究会常务理事。)

中国网2004年3月10日

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