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王长德委员:深化农村税费改革必须解决新的税负不公问题
中国网 | 时间: 2004-03-10  | 文章来源: 中国网
        农村税费改革是我国农村继土地改革和家庭承包经营之后的又一重大改革,是中共中央、国务院为加强农业基础地位、减轻农民负担、规范农村的分配关系作出的重大决策,是农村工作实践“三个代表”重要思想的具体体现。从全国各地相继进行的农村税费改革的试点工作来看,整体进展顺利,农民负担明显地得到减轻,初步规范了农村分配关系,促进了乡镇财税体制的改革和村级民主制度建设的加强。农村税费改革虽然已在全国全面推开并取得了重大进展,但仍然属于试验性质。改革中出现的一些问题还需要妥善解决,新的税负不公就是其中的突出问题之一。
        一、新的税负不公的主要表现
      《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号文件)规定的农村税费改革涉及的税费项目共13项,改革试点的方案可概括为“三个取消,两个调整,一个逐步取消”,即取消屠宰税、乡统筹款和农村教育附加与集资;调整农业税政策和农特税征收办法;逐年取消农村劳动力的积累工和义务工。对于村集体兴办公共事业项目,需经村民大会或村民代表大会依“一事一议”原则讨论决定筹资投劳,并规定了每人每年筹资投劳的上限。农村税费改革试点方案在正税清费,取消各种收费的同时,提高了农业税税率,这在总体上减少农民负担的同时又造成了新的税负不公,主要表现在以下几个方面:
       (一)农民之间的税负不公
        根据农业收入占家庭收入的比例,农民可大致分为纯农户、半农户、非农户。农村税费改革后承包土地的多少决定了农民的负担情况、在减轻非农户负担的同时,加重了农户,特别是纯农户的负担,形成了人少地多的农民负担重,而人多地少的农民负担相对较轻;纯农户,特别是种粮大户的负担较以前加重,形成了“多种地、多负担、多吃亏”的不公平现象。况且由于宏观经济结构和农民收入的增长格局深刻的变化,特别是20世纪90年代“打工经济”的崛起和农村二、三产业的发展与中国特殊的二元结构的同时存在,与纯农户相比,以非农就业为主的农户对村镇基础设施等公共投入品的使用和要求都相对较高,而纳税义务却并无相应体现。国发[2003]12号文件规定:“暂停执行对不承包土地并从事工商业活动的农村居民收取资金用于村内公益事业的政策”。实际上等于将无地农民的税负转嫁给有地农民,不负担或少负担农业税的那些农民却一样可享受用农业税供养的基层组织的服务和用农业税投资发展的教育、道路、文化卫生等公益事业带来的好处,这种不公平会造成大量农民弃田务工经商,引发新一轮的土地抛荒。随着农村土地与人口呈反向变化的加剧,单纯以土地面积和常年产量为计税依据导致不同从业农民负担农业税不公平的矛盾将会更突出。这在客观上会导致两方面的结果:从积极方面来看,会促进农村产业结构调整,鼓励农民从纯农户向半农户和非农户转移,推动农村富余劳动力向城市转移;从消极方面来看,农村税费改革后加重的农业税增加了农户特别是种粮大户的生产成本,形成新的税负不公,这不仅不利于提高农民扩大土地经营规模和从事农业生产的积极性,也不利于提高农业的竞争能力,影响农业的基础地位和我国的粮食安全。
      (二)地区之间的税负不公
        由于不同地区产业结构和经济发展水平的差异,农村税费改革实施后形成了较明显的地区差异。粮食主产区、经济欠发达地区(主要是东北和中西部乡村),一般都以农业生产为主,特别是以农业收入为主要来源的农民,收入水平普遍较低;而非主产区、经济发达地区(主要是沿海和城郊地带),从事非农产业的农民较多,且农业生产条件相对较好,产业化程度较高,不论是从事非农产业的农民,还是以农业生产为主的农民,收入都相对较高。农村税费改革后,非主产区、经济发达地区因农业税增量小,减轻农民负担效果明显,而粮食主产区、经济欠发达地区因农业税增量大,农民负担仍然较重,出现了粮食主产区、经济欠发达地区与非主产区、经济发达地区减负幅度不均,粮食主产区税负高于非主产区、经济欠发达地区税负高于经济发达地区的不公平现象。以湖北为例,湖北粮食主产区主要集中在长江中下游平原、江汉平原地区和鄂北岗地(占全省粮食产量总量的70%以上),湖北省农调队对2003年湖北省粮食主产区与非主产区农民收入进行了调查和比较分析,结果表明,2003年粮食主产区与非主产区农民税费负担同时下降,以非主产区降幅为大。2003年粮食主产区农民人均税费支出为103元,比上年下降24元,降幅为18.9%;非主产区农民人均税费支出为48元,下降22.5元,降幅为32%。这表明粮食非主产区农民税费负担的下降对农民增收的贡献要大于主产区。粮食主产区农民税费负担比全省平均水平高出14%左右。
        (三)计税依据不准确导致税负不公
        农村税费改革实施后农业税及其附加的计税依据主要是土地面积和常年产量,在实际操作过程中出现了计税依据不准确导致的税负不公。计税依据不准确具体表现为:计税土地面积核定不实和常年产量核定不准。土地面积是一个动态数,许多不确定因素致使农业税计税土地面积难以确定。农村税费改革方案中规定,农业税计税土地以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础。问题是有的尚未完成二轮土地承包工作,已完成二轮承包的土地面积本身就存在着核定不实的情况。二轮承包时,出于稳定的考虑,婚丧嫁娶、开荒复垦、退耕还林、开发建设等因素增减的土地没有调整计税面积,往往是在第一轮承包的基础上进行延包。这样,就形成了“有税无地”和“有地无税”的问题。农村税费改革方案中规定,常年产量以1994~1998年5年农作物的平均产量或改革前连续5年农作物平均产量确定。但受自然条件、生产技术、成本投入等各方面因素影响,相同的土地实际产量有高有低,不相同的土地其产量差别更大。要对数量庞大、千差万别的土地准确评定常年产量极为困难,难免偏高或偏低。加上农业税计税价格的确定要综合考虑本地区粮食市场价、保护价和农民承受能力及与毗邻地区衔接等因素,非常复杂,也难免偏高或偏低,不能达到税负的公平合理。
        我们要积极宣传农村税费改革试点在减轻农民负担、规范农村分配关系方面所取得的阶段性成果的同时,注意研究新情况,解决新问题,特别是要认真研究和解决好粮食主产区和种粮农民的负担加重的情况和问题,完善农村税费改革的政策措施,尽可能使税负公平合理。
        二、解决税负不公问题的建议
       (一)逐步降低和限期取消农业税
        征收农业税及农村税费改革后农业税税率的提高违背了公平税负的原则,农村税费改革试点是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下启动的,目前的改革政策还只是过渡性方案,而并不是治本之策。从长期看,应改变城乡有别的二元税制结构,按照建立公共财政和现代税制的要求,实现城乡税制统一,逐步降低和限期取消不应当由农民负担的税费,彻底减轻农民负担。中央农村工作会议已决定逐步降低农业税税率,今年农业税税率总体上降低1个百分点,取消农业特产税,同时鼓励有条件的地区进一步降低农业税税率或免征农业税。这是完善农村税费改革,切实减轻农民负担的重大举措,我们坚决拥护。问题在于目前有条件降低农业税税率或免征农业税的是非主产区、经济发达地区(上海、浙江等已免征农业税),而迫切需要降低农业税税率或免征农业税的是粮食主产区、经济欠发达地区。深化农村税费改革任务最重的是粮食主产区、经济欠发达地区。随着国家财力的增强及转移支付制度的规范和完善,利用5年左右的时间通过分期减征逐步实现完全取消粮食主产区、经济欠发达地区的农业税的目标,所需资金主要由中央财政转移支付解决,同时逐步增加对粮食主产区、经济欠发达地区的财政和信贷投入,统筹城乡和区域经济社会协调发展,从根本上解决地区之间的税负不公问题。
        (二)增加和落实对农民的直接补贴
        对农民直接补贴,就是将政府鼓励种植粮食的财政资金直接发放给农民,补贴直接补到农民手里,让种粮的农民真正从中受益。中央已决定把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴,从粮食风险基金中拿出一部分资金,主要用于补贴粮食主产区的种粮农民,这是切实保护种粮农民的利益,缓解农村税费改革中新的税负不公的矛盾的重要举措。我们认为还必须把中央关于把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴具体化对纯农户,特别是种粮大户的直接补贴,帮助他们降低农业生产成本,增加农业生产收入。鉴于一些地方拨付给农民的征地补偿款被层层截留、挪用的事屡见不鲜,对农民的直接补贴要尽量减少中间环节,避免被截留或挪用。我们建议对农民进行直接补贴,可以借鉴前些年为解决拖欠教师工资问题而采取的通过银行直接发放教师工资的办法,这样做不仅可以确保农民真正得到实惠,也有利于降低行政成本。即使暂时无法实现通过银行直接对农户进行补贴,也应该加强对“直补”监督检查,确保资金发放按时足额到位。要搞好农村税费改革与对农民直接补贴改革的衔接,通过落实“直补”,直接增加种粮农民的收入,补偿因提高农业税率造成的农民之间的税负不公。
       (三)坚持对农业税计税依据的动态管理
        在深化农村税费改革过程中,要针对农村税费改革试点中出现计税土地面积不实、客观存在的“有地无税”和“有税无地”的现象,坚持对农业税计税面积的动态管理。在对农业税计税面积的动态管理过程中,要坚持实事求是的原则,依据土地的增减变化实际情况准确确定和适时调整农业税计税面积。在全面推进税费改革的过程中,必须妥善处理二轮土地承包稳定和完善的关系。所谓稳定,就是要严格按照规定,以土地二轮承包合同确定农业税计税面积。所谓完善就是在稳定基础上改进和提高。对已签订30年承包合同的,进行认真的复查和验收;对未完成二轮土地承包工作的,逐一摸排,限定时间完成;签订合同后及时发放土地经营管理权证书,进一步明确土地所有权和经营权。要加强对机动地的管理:要本着“公开、公平、公正”原则发包机动地,承包费统一管理使用;要建立土地管理档案,探索促进土地流转的方法和途径,促进规模经营,防止土地抛荒,切实解决好“有税无地”、“有地无税”的矛盾。对常年产量及计税价格的核定及确定,要尽量做到准确公正。
        中国网  2004年3月10日
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