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梁燕君委员:强化旅行社行业管理 营造良好的旅游市场环境
中国网 | 时间: 2004-03-11  | 文章来源:

随着我国人民生活水平的提高和国际交往的进一步扩大,包括入境、出境和国内旅游在内的我国旅游业发展迅速,取得了令世人瞩目的成绩。据国家旅游局的统计,2003年上半年因SARS的不利影响,我国的旅游业受到较大的冲击,但是2003年下半年开始,我国的旅游业开始全面恢复。据初步预计,2003年入境旅游人数为9100万人次,国内旅游人数8.7亿人次,国际国内旅游业总收入4874亿元,业绩均好于预期。

在我国旅游业的发展中,旅行社行业发挥了不可替代的重要作用。作为旅游产业的龙头行业,旅行社不仅直接向旅游者提供各种旅游服务,而且还为交通、住宿、餐饮、商业、娱乐业等相关产业提供了大量的客源。据国家旅游局的统计,近年来我国的各类旅行社大约承担了16.33%的入境旅游者、30.46%的出境旅游者和数以千万计的国内旅游者的组织和接待工作,为我国旅游业的迅速发展做出了重大贡献。

然而,不容忽视的是,目前我国一些地方的旅行社企业在经营管理和服务质量方面亦存在着各种问题和缺陷,损害了旅游者的合法权益,恶化了旅游市场的整体经营环境,并且对我国旅游业的进一步发展形成了严重的威胁。

一、当前我国旅行社行业所存在的主要问题

1.缺乏规范的旅游合同

(1)一些旅行社在旅游活动开始前,利用一部分旅游者对旅游法规和旅游业务的不熟悉,故意不与游客签订正式的合同,仅以一纸毫无法律效力的旅费收据代替。这样,当旅游者在旅游过程中对旅行社的服务质量不满进行投诉时,由于没有符合法律规定的合同,无法维护自己的合法权益。

(2)一些旅行社虽然与游客签订了旅游合同,但是合同的细节不明确,特别是对住宿、景点等的约定含糊,使游客无法确实了解合同条款的真实含义。例如,一些旅行社在合同中规定为游客提供“某星级饭店或相当于某星级饭店”。结果,当旅游者到达饭店,发现饭店的设施和服务水平根本达不到该星级标准,向旅行社提出投诉时,旅行社却以该饭店属于“相当于该星级”为借口,拒绝为旅游者调换饭店或赔偿损失。又如,一些旅行社在其广告中承诺旅游费用“含景点(景区)门票”,使旅游者误以为包含全部景点(景区)的门票。然而,当旅游者到达旅游景点时,却被要求支付景点(景区)内的各种门票,从而引起旅游者的不满和投诉。

(3)一些组团社与地接社之间没有合同,仅凭传真上的只言片语进行业务操作。以上问题导致纠纷出现后,“公说公有理,婆说婆有理”,处理起来没有证据。

2.旅行社之间缺乏诚信

(1)地接社担心在游客离开后可能无法从组团社获得全部团费,采用扣团的方法,迫使组团社支付钱款,从而造成旅游者被迫滞留。

(2)根据合同,地接社在接待过程中出现的质量问题,应由组团社先行赔付。然而,组团社担心事后难以向地接社追偿,于是采用扣款方法,从而造成双方的摩擦。

3.恶性削价竞争肆虐

(1)一些地方的少数旅行社以远远低于成本的价格进行广告宣传,吸引旅游者。例如,某些旅行社组织“天津-海南双飞五日游”,价格仅为1380元人民币,含标准间(双人间)客房、一日三餐、机场往返免费接送、景点门票等内容。然而,正常的民航票价(往返)为4000多元,五折票价也要2000多元,更不用说其他费用。当旅游者到达海南后,当地的导游员便强迫或诱骗旅游者购买大量质次价高的商品和参加高价的自费项目。否则,就可能中途甩团,使旅游者进退维谷。这说明旅行社在以欺诈的方法侵犯了旅游者的知情权和选择权,并使旅游活动变成了购物活动。

(2)少数旅行社采取恶性削价的竞争手段,迫使其他旅行社跟进,竞相降价,扰乱了正常市场秩序,使大量的旅行社出现严重亏损。为了维持经营,旅行社往往采用暗中降低服务质量降低成本,或依靠购物商店、自费景点的回扣来维持,从而损害了游客的合法权益。

二、面对旅行社行业暴露出来的诸多问题,提出以下几点建议

1.加速旅游法制建设

我国旅行社行业所存在的问题在很大程度上是因我国旅游法制体系不健全所造成的。目前,我国的旅游法律法规只有《旅行社管理条例》等单行法规和部门规章,调整整个旅游产业法律关系的《旅游法》尚未出台,使得有关部门在处理旅行社的违法行为时,往往缺乏足够的法律依据。一些不良旅行社的经营者为了牟取最大的经济利益,利用旅游法规较少,且存在着一定法律空白的缺陷,企图通过“打擦边球”,来实现其追求最大利润的目的。

针对当前旅游法制相对薄弱的现状,建议尽快制定《旅游法》及相关的旅游法规和规章,并注意法律法规的可操作性。同时,建议地方人大加强地方旅游法规的建设,针对本地区旅行社行业所存在的主要问题,制定相关的地方法规,以营造良好的地方旅游市场环境。

2.强化旅行社市场监管

旅行社行业的问题与一些地方旅游行政部门对市场监管不力有直接关系。目前,我国不少的省、自治区和直辖市的旅游执法队伍存在着人手少、资金短缺和人员素质较低等困难,个别地方的旅游行政部门甚至采取地方保护主义,庇护当地的不法旅行社,使旅行社市场的监管成效甚微。针对这种状况,建议国家旅游局及地方旅游行政管理部门强化对旅行社市场的监管,依法惩处那些采取恶性削价、故意欺诈等行为,扰乱市场秩序和侵害游客合法权益的害群之马,凡出现严重损害旅游者合法权益或扰乱市场秩序的旅行社,当年一律不得被评选为“百强社”,并将其违法行为公开曝光;对于采取地方保护主义,包庇违法旅行社的个别地方旅游行政管理部门,除通报批评外,还应考虑取消其所在城市的优秀旅游城市评选资格或优秀旅游城市的称号,并公之于众;加大对受害旅游者的赔偿数额,为无力承担旅游诉讼费用的旅游者提供适当的法律援助。在旅行社“百强社”的评选中,增加旅行社在守法经营方面的分数。

3.加强行业协会的建设

旅行社行业协会是旅行社为实现本行业共同的利益和目标而在自愿基础上组成的民间组织。旅行社行业协会通过拟定协会成员共同遵循的经营标准,制定行规会约,进行仲裁与调节等行为,对协会成员进行管理和约束。在旅游业发达国家,旅行社协会往往在协调成员之间的关系,加强行业自律、维护成员的合法权益和消费者权益等方面发挥着重要的作用,是旅游行政部门在行业管理方面的得力助手和有效补充。

然而,我国的旅行社行业协会的现状却差强人意,多数地方的旅行社协会或尚未建立,或为当地旅游局的一个处(科)、协会的负责人多由旅游局的相关处(科)长兼任。由于这些人还要承担其本职工作,往往无暇顾及协会的工作,因此难以胜任对协会成员的行业自律和违规惩戒等工作,使协会的作用未能得到充分的发挥。

针对这种情况,建议加强旅行社行业协会的建设,健全行业协会的组织机构,选派年富力强、富有责任心和精通旅行社业务的人员担任协会的负责人,切实承担起监督旅行社守法经营、坚持诚信,自觉维护旅游者合法权益和进行公平竞争等责任,积极配合旅游行政管理部门对旅游市场的整顿,创造良好的旅行社经营环境和旅游消费环境。(梁燕君 天津财经学院教授)

中国网2004年3月11日

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