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贺大经委员:统筹城乡发展 改革土地征用法律制度
中国网 | 时间: 2004-03-11  | 文章来源: 中国网

工业化、城市化进程的加快使土地资源的供需矛盾日益突出。乱占滥用土地、土地资源利用低下、土地增值收益流失、征地规模与社会新增就业能力不相适应的现象仍十分突出,“城市与农村”、“非农产业与农业”、“政府与农民”的利益冲突日益激烈。我们认为,要从根本上解决这些问题,关键在于要按照中共十六届三中全会提出的“五个统筹”,尤其是“城筹城乡发展”的要求和“保障农民权益、控制征地规模的原则”,改革现行的、以城乡二元经济社会结构为背景的土地征用法律制度。为此,提出如下建议:

一、明确农村集体土地所有权的权属,将土地的劳动群众集体所有制明确为集体土地共有制,改变所有者虚位的现象。

根据我国《土地管理法》的相关规定,农民集体所有的土地有“村民集体所有”、“村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”三种方式,并分别由“村集体经济组织或者村民委员会”、“村内各级农村集体经济组织或者村民小组”和“乡(镇)农村集体经济组织”进行经营、管理。而《村民委员会组织法》第4条规定,“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”,但国家立法并没有对农村土地集体所有权权能的内容、如何行使、如何体现农民的意志等给予进一步的明确,集体土地所有权主体严重缺位。乡村行政与企业合谋损害农民利益的事件在土地征用中时有发生。此外,这种以乡(镇)、村的行政建制为基础而设置的三级土地集体所有权主体,难以适应“乡镇体制改革”和“撤村建居”的改革需要,也不适应人口自由流动的需要。因此,应积极探索适应当代农业经济发展需要的集体土地所有权形式及其实现方式,将土地的劳动群众集体所有制明确为集体土地共有制,取消乡镇集体土地所有权,形成自然村和村民小组等以经济联系为纽带的土地共有权,明确农民和集体的土地权利内涵。

二、赋予集体土地使用权和国有土地使用权在土地一级市场上以平等的法律地位,打破国有土地对建设用地的垄断,为集体土地使用权进入土地一级市场创造合法的制度基础。

根据现行的《土地管理法》,我国通过编制土地利用总体规划,规定土地用途并实行土地用途管制,农用地转为建设用地受到严格限制并必须办理批准手续。同时,该法第43条又规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。由此,政府既作为土地管理者行使农用地转为非农用地的审批权,又分别作为集体土地所有权惟一合法的受让者、建设用地使用权惟一供给者,垄断着土地所有权的买方市场和土地使用权的一级卖方市场。我认为,要改变集体土地所有权和国有土地所有权的法律地位的不平等。在进一步强化土地用途管理制度、落实最严格的耕地保护制度、强化土地利用总体规划的约束的前提条件下,允许按照土地利用规划为建设用地的集体土地的使用权直接进入土地的一级市场进行流通。将政府的主要精力集中在土地利用规划的编制、执行与监督和完善土地用途管制制度上,集中在土地规划、信息服务和执法监督上;而把土地增值的收益“还利于民”,使农民能充分地、切实地享受到城市化、工业化的利益。

三、严格区别“公益性”与“经营性”用地,区别“公益性、非赢利性”用地和“公益性、赢利性”用地,并分别适用土地“征收”和“征用”,缩小国家行使土地征用权的范围,防止土地征用权的滥用。

我国现行《宪法》和《土地管理法》都规定了国家为公共利益的需要,可以依照法律规定对集体所有的土地实行征用,但没有明确地对“公共利益”进行界定。而我国土地征用的实践表明,政府行使土地征用权中其实存在大量的非公共利益征地行为。为防止假“公共利益”之名滥用土地征用权,十六届三中全会的决定也强调应“严格界定公益性和经营性建设用地”。为此,我们建议:1.进一步将“公共利益”用地区分为:“公益性、非赢利性”用地和“公益性、赢利性”用地两类。对前者采用列举式的规定,将其严格限制在国防建设用地、政府机关用地等范围,对后者则可以采用以列举式和概括式相结合的方式界定,如国家重点工程建设、交通建设、能源建设用地等。2.应规定同时改变土地所有权和使用权状态的、对集体所有土地的强制性“征收”措施仅适用于“公益性”且“非赢利性”用地,可以将其收为国有,并给予适当的补偿;而对“公益性”兼具“赢利性”用地则可以采用“征用”的方式,在不改变集体所有土地的所有权性质的前提条件下,只改变土地使用权的性质,但应给予充分的补偿。同时必须适应公共和公益事业逐步向市场开放的发展要求,允许农民土地承包经营权和集体土地使用权“入股”。而对非公益性用地则禁止采用国家强制的征收或征用方式,而应交由农民和集体与用地单位自主自愿协调,由市场决定。

(贺大经:成都市政协副主席,民盟成都市主委)

中国网 2004年3月11日

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