2003年属自然灾害偏重发生年份，自然灾害以旱涝及地震为主。旱灾属中等略重年份，对农业生产影响轻于大旱的1999年、2000年和2001年，但局部地区旱情十分严重；长江支流汉水和黄河支流渭河先后出现较大的洪涝灾害，洪涝灾害较常年重，但轻于大灾的1998年和1991年,淮河发生了新中国成立以来仅次于1954年的第二位流域性大洪水；低温冷冻、风雹灾害轻于常年；台风灾害轻于常年；地震灾害较常年偏重,发生了新疆巴楚－伽师、云南大姚、内蒙古赤峰、甘肃张掖等28次5级以上破坏性地震。自然灾害点多面广，发生频繁，部分地区重复受灾，给灾区群众的生产和生活造成了严重困难。经民政部会同水利部、农业部、国家统计局、中国气象局等部门共同核定，2003年全国农作物受灾面积（播种面积，下同）5438.6万公顷，其中成灾3251.6万公顷，绝收854.6万公顷；全国共有4.9亿人（次）受到各类自然灾害影响，其中成灾3亿人（次），因灾死亡2259人，紧急转移安置707.3万人；倒塌房屋343万间；直接经济损失总计1884.2亿元。党中央、国务院高度重视抗灾救灾工作。中央领导多次做出重要指示或亲赴灾区察看灾情。国务院多次召开会议，研究部署抗灾救灾工作。各有关部门密切配合，通力合作，向灾区提供救灾资金和物资支持，全力帮助灾区抗灾救灾。2003年,各级政府共下拨救灾资金52.9亿元,比去年同期增加12.9亿元，增长32.3%。

1、全国抗灾工作的基本特点

(1).初步建立了与灾民紧急救援工作体系相适应的灾情快速报告制度、重大自然灾害预测会商制度和灾情专家评估制度，灾害信息报送能力明显提高。组织协调国务院有关部门以及专家召开重大自然灾害趋势预测会商会，对全年的自然灾害的发生趋势作了初步的判断和预测，为做好备灾工作提供了重要依据。对突发性重大自然灾害灾情报告的时间、内容做出明确规定，要求各地在重大自然灾害发生后第一时间上报灾情，在灾情稳定前执行零报告制度。灾情发生后，民政部与受灾各省、市、县保持密切联系，及时掌握情况并及时向国务院报告了情况变化。会同财政等部门对水灾重灾省倒房和冬令灾民生活困难状况开展了专家评估，为了灾区恢复重建和灾民生活救助提供决策依据。

(2).各级救灾预案体系初步建立，救灾工作有章可循，规范有序。民政部颁布了《民政部应对突发自然灾害工作规程》，按照灾害发生规模制定了三级响应程序，对各级响应的灾害情境、启动程序和响应措施做了明确规定。按照这一工作规程，成功地组织实施了对淮河水灾及多次破坏性地震的紧急救援。各地抓紧制定救灾预案，目前全国已有10个省建立省级救灾应急预案，70％的地、县救灾应急预案已经出台，全国各级救灾应急预案体系初步建立。

(3).中央级救灾储备物资制度进一步完善。根据我国灾害特点和救灾需求，民政部、财政部调整、增加了中央级救灾储备物资代储点，目前在天津、沈阳、哈尔滨、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安10个城市设立代储点，较原来增加2个，中央代储点布局趋于合理。与铁道等部门合作建立了救灾物资铁路运输协调机构，完善了救灾物资铁路运输快速装运机制，使救灾物资的运输时间大大缩短，提高了救灾效率。会同财政部两次下发通知，对救灾物资的管理使用做出较大的政策调整，并对回收工作和落实管理经费提出了明确要求。2003年，全国紧急调运52笔、130860顶救灾帐篷，是1998年建立中央级救灾储备物资制度以来调用最多的一年（5年来共调运195160顶），为紧急转移安置灾民发挥了重要作用。

(4).加强灾区恢复重建工作。2003年，民政部先后两次召开会议，研究部署灾区倒房恢复重建工作，对灾区倒房重建的组织管理、资金筹措、建设进度、规划设计以及优惠政策的制定都提出了明确要求。建立定期通报制度，每15天通报一次倒房恢复重建进度。截至12月15日，新疆地震灾区的恢复重建工作已圆满完成，绝大部分灾民已喜迁新居；水灾重灾省除陕西因气候原因无法开展建房工作外，江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南6省已建成房屋154.7万间，已完成88.2％的重建任务。

(5).救灾法规制度建设取得了一定进展。2003年，《自然灾害救助法》抓紧进行了前期调研，《灾民生活救助条例》已完成初稿的编写工作。对《12平方米救灾专用单帐篷技术标准》进行了重新修订，制定了《36平方米救灾专用帐篷技术》以及救灾棉衣被技术标准。《救灾基本术语标准》和《救灾捐赠标准》正抓紧起草。对《自然灾害灾情统计报告制度》进行了修改，已完成各地意见的征求工作。

同时全国加强了减灾工作。2003年，减灾小卫星星座项目正式立项，地面应用系统立项工作全面展开，“国际减灾日”宣传活动效果显著，国际减灾合作不断深入。经过多年的努力，减灾卫星的立项工作取得了重大进展，经国务院同意，2003年3月，国防科工委、国家发改委、财政部正式下文，批准《灾害与环境监测预报小卫星星座系统》立项，要求在2006年以前发射3颗用于灾害与环境监测预报的小卫星，组成星座，以初步满足减灾和环保工作的需求。这标志着我国的减灾救灾工作将迈上一个新的台阶，形成天地一体化的灾害监测预报系统，通过高科技手段与传统灾害管理的结合，为我国灾害的监测、预警、评估、救助与恢复重建提供有力的支持与保障。根据三部委文件的要求，民政部正积极开展地面应用系统的立项工作。

2、各地救灾工作的创新探索

2003年，各地特别在完善灾害紧急救援机制和抓紧倒房重建恢复家园方面有了新突破，在探索实践中有了新进展。

（1）在完善灾害紧急救援机制方面的创新探索

●新疆自治区“2.24”地震中的应急救灾。

2003年年2月24日，新疆喀什地区巴楚县发生了6.8级强烈地震，此次地震所造成的人员伤亡和财产损失，在新疆是史无前例的。强烈的地震使灾区大量房屋倒塌，灾区急需救灾帐篷等物资。当日，自治区民政厅立即启动了抗震救灾应急预案，紧急从自治区救灾物资储备库向灾区调运了2500顶帐篷和1500套棉被褥。向灾区调拨的第一批1000顶救灾棉帐篷、1000套棉被褥，24日下午7时开始连夜装车，25日凌晨4时用5车皮专列运往灾区，26日凌晨7时抵达灾区；第二批1500顶帐篷、500套棉被褥，于27日凌晨9时之前全部运抵灾区，并及时分发到重灾区受灾户手中。同时，民政厅于25日上午迅速向民政部、财政部上报了关于申请救灾应急资金的紧急请示，及时得到了民政部800万元的救灾应急资金的帮助，该救灾应急资金于2月26日全部拨付地震灾区，用于灾民的紧急生活救济。针对灾区倒房户多，急需帐篷的情况，民政部先后从湖北调运6000顶救灾棉帐篷，从河南郑州调运单帐篷7000顶。民政厅及时与铁路部门协调，以最快速度将这批帐篷运抵灾区，使受灾群众在震后的2—5天内陆续住进了救灾帐篷和防震棚，在最短时间内解决了受灾群众的居住、吃饭、饮水、穿衣、取暖等生活困难。经过各级党政、部队官兵和各族干部群众连续数天的团结奋战，应急抢险救灾工作2月28日基本结束，灾区群众的吃、穿、住、取暖、医疗等问题得到妥善解决。

●内蒙古自治区救灾的快速反应

2003年，是内蒙古自然灾害最为严重的一年，也是救灾工作效果最为明显、各级救灾资金投入力度最大的一年。其中，救灾快速反应机制发挥了十分重要的作用。

做到早动手、早安排、早储备。一是在年初请自治区气象、地震等有关部门对全年灾情趋势进行预测，及时通报，让大家对当年灾害发生有较为充分的思想准备。二是认真检查、落实和完善救灾应急预案。各盟市、旗县都制定了各种自然灾害的防灾救灾应急预案，力求做到临灾不乱。三是抓好救灾应急物资储备。由于内蒙古属边疆少数民族地区，交通不便，常常出现交通中断，给救灾物资运送造成困难。为了保证受灾时群众的衣、食、住得到保障，内蒙古在4个盟市建起救灾物资储备仓库，除储存了13000多顶救灾帐篷以外，每年还向自治区政府争取400多万元的御寒衣被。这些工作为下一步的灾害救助奠定了坚实的基础。

救灾预案，迅速启动。8月份赤峰市巴林左旗发生强烈地震和9月份黄河乌拉特前旗大河湾段决口后，两个盟市迅速启动了《救灾应急预案》。首先，根据《预案》明确了政府是救灾工作的指挥者和组织者，两盟市都迅速成立了盟市长任总指挥的抢险指挥部，统一指挥抢险救灾工作。指挥部下设专项工作组，负责综合协调、信息传递、工作联络等事宜。其次，根据《预案》明确了民政部门在救灾工作中的主导和综合协调职能。赤峰市发生地震后，由于各级民政部门迅速到位，协调有力，在第一时间内紧急筹集救灾帐篷700顶，先后向民政部调运帐篷9000顶，发运衣被3000多套，紧急转移安置灾民15万人。第三，根据《预案》明确了各有关部门的职责。灾害发生后，当地的公安、消防、电力、通讯、交通等部门迅速成立了应急队伍，确保抢险人员及物资运输的道路畅通。各级卫生部门迅速启动突发事件预警机制，组建医疗队奔赴灾区开展医疗救治工作，使地震和洪涝灾区受伤群众得到及时救治。赤峰市驻军部门和军分区调动官兵1200余人，预备役民兵3万多人，集中开展抢险救灾、转移灾区、巡逻查防、稳定社会等工作，使震后没有出现新的人员伤亡和财产损失。总之，由于科学合理地制定并实施了《救灾应急预案》，对可能发生的危害作了充分考虑，对预防应急措施作了充分准备，对各部门的职责进行了明确分工，从而确保了救灾应急工作迅速、准确、有序、高效地展开和完成。

●陕西省救灾从速度上要效率

2003年入汛以来，陕西省持续发生长历时、大范围、高强度的降雨过程，黄河、渭河、泾河等61条河流水位暴涨，渭河经历了40多年不遇的特大洪水，水位之高、时间之长、淹没面积之广、损失之大，均为历史罕见。陕西救灾工作，突出了从速度上要效率，敏锐的反应、快捷的速度成为陕西确保救灾工作取得成效的关键。全省民政干部在救灾工作中雷厉风行，快速应对，做到了以下“三个第一”：一是在第一时间赶到救灾现场，全力投入救灾工作。灾情就是命令。面对灾害，全省各级民政部门以最快的速度赶赴灾区投入紧张的救灾工作当中。由于各级民政部门能在灾害发生的第一时间赶到救灾现场，查灾核灾，抢险救灾，赢得了时间，减少了损失，掌握了救灾工作的主动权。二是在第一时间收集上报灾情信息，为领导决策提供准确依据。科学的决策来源于准确的信息。陕西把救灾信息网络建设作为一项重要基础性工作来抓，注重培养锻炼一支思想素质好、业务能力强的救灾信息工作队伍，建立了较为完善的救灾远程通信网络和电子邮件系统，保证了灾害信息的快速收集和传递。当灾害发生后，各级民政部门一方面及时了解灾情，组织救灾，一方面抓紧收集整理灾情信息，编发《灾情快讯》，迅速传递上报，为领导决策提供了依据，保证了救灾工作的顺利开展。三是准确掌握第一手资料，有的放矢实施救助。开展广泛深入的调查研究，掌握第一手材料是做好救灾工作的基础。民政干部在灾中和灾后的主要工作目标包括：“两个清楚”，即把受灾群众底数和受灾程度核查清楚；“四个到位”，即认识到位、领导到位、工作到位、纪律到位；“三个确保”，即确保灾民有饭吃、有衣穿、有地方住。例如当渭南市大面积被淹，37万多灾民需要紧急转移安置时，省民政厅在第一时间组织机关干部迅速奔赴第一线，在12小时之内紧急调运270多万元的面粉、方便面、食油和矿泉水等物资，用150余辆军车昼夜兼程运往灾区，从而缓解了灾区燃眉之急，稳定了灾民群众情绪。

（2）在抓紧倒房重建、恢复家园方面的创新探索

自然灾害后，受灾群众面临的最大困难是建房问题。因此，2003年，各地在抓紧倒房重建、恢复家园方面的创新探索，为取得救灾工作的全面完成探索了成功经验、夯实了坚实基础。

●新疆自治区“2.24”地震后的恢复家园。

2003年，新疆自治区喀什地区在建房过程中，首先成立了地区、县、乡、村四级灾后重建工作领导小组，确立了重建工作领导责任制，签订了责任书，做到灾后重建有专人抓、专人负责。喀什地区派出百余名干部使每个重建小组均有一名建筑专业技术人员，对重建房屋全过程进行质量监督和指导。根据当地实际，灾区共设计了六种类型不同、价格标准和抗震结构各异的重建样板房，因考虑当地建筑材料及群众经济承受能力等方面的因素，灾区政府推荐了经济适用的全木框架结构房。自治区、地区、受灾县三级领导组织灾民相互参观，给灾民示范，保证所有所建房屋按设计标准能抵御8级以上地震。最终，灾民普遍选择了经济实用、抗震耐碱的木板夹芯房。为了统一规范灾区的建筑材料市场，便于灾民购买到合格的建筑材料，灾区政府物价部门对木材、水泥、钢门、钢窗、涂料等建筑材料进行了统一限价，并在受灾最严重的巴楚县琼库尔恰克乡修建了一个大型的建筑材料市场，由政府统一为灾民联系木工、调运木材、沙石、砖块等建筑材料，大大减轻了灾民建房费用。为确保灾区重建房屋的质量，当地政府把房屋重建与村镇规划结合起来，以努力改善灾区群众住房和生活条件作为重建工作的指导思想，做到科学规划、科学建设，重建严格按照统一设计的样板房标准选择建筑材料和建设施工。喀什地区还总结出一套行之有效的监督管理办法，对重建资金的管理当地政府采取分批拨付的办法：即先拨付40%的重建资金，让群众购买建筑材料、处理地基、做好房屋框架，待当地房屋重建领导小组验收合格以后，再拨付30%的资金用于房屋主体结构建设，房屋封顶后，重建领导小组检查验收合格后，将剩余的30%资金全部拨付到位，用于墙体摸灰、粉刷等收尾建设，最后由地、县重建工作领导小组进行全面验收，对验收合格的重建户统一发放重建合格证书。在重建项目和资金的安排上，统筹规划，突出重点，优先考虑校舍、民房及与灾区群众密切相关的各种公用设施的建设，千方百计保证了中小学生秋季入学搬进新校舍，灾民入冬前搬进新居。其中，对新建学校、医院和乡村两级基层政权办公用房，全部采用高标准的塑钢结构，确保坚固耐用，国家承担了其全部重建资金。

●陕西省灾后的恢复家园。

2003年，陕西灾后恢复家园的主要探索创新表现在：首先，坚持“四个结合”，搞好科学规划。坚持当前与长远、恢复生产与调整产业结构增加农民收入、政府扶持与互帮互助、救灾与扶贫相结合的方针，切实安排好灾民建房工作。在地质条件较为复杂的地区，按照“三避三高”（避开洪水、避开滑坡体、避开泥石流，高出水位线、高地势、高根基）的要求，合理选址，科学规划，提高灾民建房质量。其次，全面做好核查工作，掌握倒危房情况。通过个人申请、村组评议、乡镇核实、县（区、市）民政局批准、市民政局汇总审核等程序，确保倒危房统计数据准确可靠。民政厅先后多次组织工作组核实群众倒危房情况，分门别类确定救助对象。第三，多方筹集，落实建房资金。把民政、扶贫、以工代赈和救灾捐赠等资金统筹安排，捆绑使用，集中有限财力办大事。采取国家补一点，个人出一点，亲友借一点，邻里帮一点，银行贷一点的办法，充分调动国家、集体和个人的积极性，解决好灾民建房困难。全省开展了“万名机关干部驻村帮扶”活动，西安市还开展了“爱心建广厦”活动，组织党政机关和企事业单位对口帮扶特困群众，使灾民建房速度快、效果好。对当年尚未建新房的灾民，陕西省也采取了投亲靠友、租用民房、对口安置、搭建暖房等办法进行了妥善安置。

●甘肃省灾后的恢复家园。

2003年，甘肃省把灾民建房作为救灾工作的重点来抓，加大投入，省级投入灾民建房补助资金2000万元，帮助灾民完成建房20000多间。甘肃省在临夏、甘南、定西等地的试点基础上，制定下发了《甘肃省农村灾民建房暂行办法》，对灾民建房的程序、标准、原则、管理形式、监督措施等作了明确规定。许多地方也制定了具体的实施方案，通过政府补助一部分、自筹一部分、亲邻帮助一部分的筹资渠道，采取科学选址、统一标准、统一用料、统一验收的办法开展了灾民建房工作。在建房过程中，严格建房审批程序，准确核定建房对象，建立无建房能力灾民住房资料档案，并要求灾民建房对象必须是危房户、草房户且没有自建能力的重灾民、特困户、五保户、老复员军人；灾民建房程序要经过本人申请、村民评议、张榜公布、乡政府审核、县民政局实地核查后审批。通过灾民建房工作，使灾民的住房问题得到了明显改善，新建灾民住房抵御自然灾害的能力明显增强，被群众誉为改善重灾户、特困户生活条件的“民心工程”、“乐民工程”。

●海南省灾后的恢复家园。

海南省是一个自然灾害频繁的省份，由于最近几年受到强热带风暴和洪涝灾害的影响，农民住房遭受严重的破坏，帮助农村灾民，特别是特困家庭解决住房问题迫在眉睫。2003年，海南省各级党委、政府高度重视，切实把灾后农村危房改造工作列入重要议事日程，作为政府为民办实事的重要内容。他们的主要经验是：一是调查摸底，搞好规划。如文昌市首先确定危房改造的主要对象是受台风、洪水等自然灾害袭击造成损坏的房屋；无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人而又没有房子居住的特困户；缺乏劳力，其收入仅能维持生计而又没有房屋居住的特困户。东方市根据房屋受损情况和灾民经济状况，制定了分类扶持、分步实施的计划：把房屋损坏严重且没有自救能力的受灾户，确定为一类对象，由政府在资金上给予全额扶持，进行重点帮助；把房屋损坏比较严重但有一定自救能力的受灾户，确定为二类对象，积极协调有关部门，帮助扶持部分资金，进行灾后重建、改建工作；把房屋损坏较轻微且经济条件相对好的受灾户，确定为三类对象，采取自筹资金，政府组织社会力量投工投劳或提供部分建筑材料，帮助其抓好灾后重建。二是责任到人，层层落实。各市县在实施危房改造过程中，把责任分解到人，层层抓落实。东方市采取领导干部包村、包户措施，落实危房改造责任制，规定市级领导成员每人包1—2个村庄，副科级以上领导干部每人包1—2户，把灾后民房改造工作任务分解到人，强化责任意识，成效十分明显。文昌市各乡镇“七所八站”的一般干部都分配任务，分片负责，包干到人。三是群策群力，多方筹资。有些市县采取“政府拿一点、民政补贴一点、社会捐赠一点、亲戚朋友帮助一点、受益者自筹一点”的办法筹措危房改造资金；有些市县采取“市县政府下拨一点、镇政府配套一点、村集体补助一点、社会捐赠一点、受益群众自筹一点”等办法，均取得明显的成效。文昌市急需改造的危房有457间，需要资金254万元，其中发动社会捐助了120万元，挂钩单位负责筹资了24.9万元。四是强化监督，严把质量。海南省建立各项规章制度，主要包括危房改造对象审批制度、资金使用有关规定、危房改造验收规定等一系列规章制度，有效地预防危房改造工作中存在的随意性。严把了工程质量关，防止走过场、搞形式，尤其是严禁搞“豆腐渣”工程。

中国网  2004年6月24日