伴随着新中国第一部宪法的诞生，人民代表大会制度也走过了50年历程。这期间既取得了辉煌的成就，也遇到了一些挫折。作为国家的根本政治制度，它保障了人民政治权利的实现，保障了国家机构的有效运转，广泛地行使了立法、人事、决定和监督权力，充分发挥了选举制度、民族区域自治制度、军事制度、法律制度的作用，充分调动了各民族、各阶级、各地方以及社会各种力量进行社会主义现代化建设的积极性，也现实地尊重和保障了人权和公民权，维护了国家法制的统一和尊严，最终使人民民主专政的社会主义制度得以巩固。当然，作为适宜于中国的政权组织形式，其本身还有一个制度的全面落实问题，还有一个制度创新的问题。特别是在2004年的新宪法修正案通过后，中国共产党进一步提倡以人为本、执政为民的理念，要求强化中国共产党的执政能力，这一切，都为人民代表大会制度的完善提供了宝贵的契机。

随着社会主义民主法制建设的不断发展，人大代表的质询权日益成为社会关注的焦点。对本级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院的工作提出质询，是宪法和法律赋予人大代表或人大常委会组成人员在各级人民代表大会或常委会会议期间的一项重要职权。健全与完善我国人大代表的质询制度，对于增强人大代表和人大常委会组成人员的职务意识,提高国家权力机关的权威,增强“一府两院”接受人大及其常委会监督的自觉性,进一步改进“一府两院”的工作都具有重要意义。

1954年宪法规定了全国人大代表的质询权（当时叫“质问”），1954年的地方组织法规定了地方各级人大代表的质询权。现行宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须答复。”有关法律相继作出进一步的规定：在全国人大会议期间，一个代表团或者３０名以上的代表，可以书面提出对国务院各部委的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关专门委员会会议上或者有关代表团会议上口头答复。在常委会会议期间，常委会组成人员１０人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复。1986年第二次修改的地方组织法，把质询权从地方各级人民代表大会扩大到地方各级人大常委会。

质询的目的是获取情况，或督促行动。在这方面，西方国家的有些作法是值得借鉴的。如在德国，德国联邦议院对政府的质询分为大质询、小质询与议员个人质询。大质询是由议会党团、议会集团或5%以上的议员以书面形式提出，此种质询必须列入议事日程并付请辩论。在大质询中，议员可以批评政府或者要求政府执行某项政策或证实政府政策。大质询主要由反对党提出，反对党的大质询被认为是对政府进行政治监督的必须不可少的因素。小质询也由议会党团、议会集团或5%以上议员提出，可以要求联邦政府对某一特定事实的澄清。小质询用于指出政府工作的缺点和议员发泄不满情绪，是反对党攻击和为难政府的工具。议员个人的质询的政党色彩较为单薄，主要是议员个人用来为自己选区谋福利和提高在全国的知名度。法国两院议员个人都可以向政府提出询问。两院每周至少有一次全体会议的内容是议员对政府的询问及政府的问答。询问可以分为口头询问与书面询问。口头询问可以分无需辩论询问与需要辩论的询问。

与德法两国相比较，我国现阶段确立的质询制度有所不同。全国人民代表大会组织法第十六条规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。第三十三条规定，在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上，可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员会会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员可以出席会议，发表意见。

可以看出，与西方国家不同，质询提起的主体也与代表及代表团提起法案的主体一致，其实质是把质询当作法案来规定的。这无疑增加了质询提出的难度，也限制了质询功能的发挥。笔者认为，为完善我国人民代表大会质询制度起见，可以把我国现行法律中规定的质询案的方式当作类似于德国的大质询予以确定，并增加小质询制度，应每周举行一次，任何人民代表大会代表或常委会组成人员，都可以向政府有关部门提出询问，通过需要辩论或者不需要辩论的形式，要求政府相关部门对某一特定事实及政策进行澄清。这种小质询制度的建立，可以有效提高人民代表大会的监督职能。（焦洪昌 中国政法大学法学院教授）

中国网 2004年09月08日