二 “十五”人口与计划生育事业发展规划执行情况

“十五”规划时期已经过半。检查、评估前3年全国人口与计划生育事业发展规划执行情况，发现、揭示规划执行中的主要问题，对于全面完成“十五”规划目标，促进人口和计划生育事业持续健康发展具有重要的指导意义。

（一）前三年的主要进展

2001～2003年，全国人口增长继续得到有效控制，人口和计划生育事业发展态势良好，改革创新力度进一步加大，初步建立了以人的全面发展为中心,与社会主义市场经济相适应的依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制。

(1)生育水平保持稳定。综合计划生育统计报表、“十五”中期评估调查及其他数据分析，2001～2003年全国妇女总和生育率水平稳定在1.8以下。预计2005年末总人口在13.24亿人以内，年均新增人口不超过935万人，年平均人口增长率不超过7.1‰，“十五”人口计划可望顺利完成。

(2)基层基础工作进一步得到巩固和加强。在2003年“非典”肆虐的紧要关头，全国人口计生系统充分发挥工作网络和信息网络健全的优势，成功开展农村跨省流动人口调查，为防范“非典”疫情向农村地区蔓延做出了贡献，得到了党中央、国务院、有关部门和社会舆论的充分肯定。在此过程中，人口计生工作队伍进一步得到锻炼，人口计生信息化建设取得积极进展。截至2003年6月底，全国各级人口计生部门已配备计算机6万多台，84%的乡（镇、街道）计生部门配备了计算机，66%的乡（镇、街道）建立了育龄妇女个案信息库，43.5%的乡（镇、街道）与县级建立了以拨号上网为主要方式的网络连接，分别比2002年提高14个、6个和12个百分点。23.4%和56.7%的县级计生部门分别以专线联网和拨号上网的方式与地市建立了网络连接，两项合计，县级与地市级联网的比例比2002年提高24个百分点。近两年的“两省调查”发现，多数村级专干报酬能够基本落实。从2000年开始，国家人口计生委和国家发改委分两期实施计划生育流动服务车项目，国家和省级共投入专项资金4.8亿元，为全国2404个县（市、区）配备计划生育流动服务车，使县级计划生育技术服务直接延伸到村，增强了服务的可及性。许多地方积极推进基层人口计划管理改革，将一孩审批制改为登记备案制，将按指标生育的管理模式改为按政策生育，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督，深受广大群众的欢迎。中国/联合国人口基金生殖健康项目县还在取消生育指标方面进行了卓有成效的探索。全国“三为主”工作会议胜利召开，“三为主”方针进一步巩固和发展。

(3)人口和计划生育综合治理局面进一步形成。全国十届人大一次会议通过了中央关于国家人口和计划生育委员会更名和职能调整的决定。国家人口计生委更名后，增加了“加强人口规模、趋势、素质、结构等人口和计划生育重大问题的战略性、前瞻性研究，制定人口发展规划和政策，推动人口和计划生育工作的综合治理，促进人口与经济社会协调发展”的职能，这标志着人口和计划生育工作进入新阶段，人口问题综合治理揭开新篇章。

2003年7月，随着“非典”疫情逐步解除，国家人口计生委在“全国防‘非典’流动人口数据上报专用系统”的基础上拓宽功能，初步建立“全国流动人口计划生育信息交换平台”，促进流入地和流出地之间计划生育信息的异地交流与共享，推动对流动人口计划生育管理与服务“全国一盘棋”机制的建立。各县（市、区）可直接通过该平台交换流动人口的个案信息。截至11月20日，全国1168个县（市、区）发布流入人口信息183212条，涉及2832个人口流出县（市、区）。流出地对流入地信息查询的反馈率为54％，远远高于传统寄信交换流动人口信息方式，信息沟通的时效性也空前提高。通过本信息平台建设，初步实现了流动人口信息异地查询，这是人口和计划生育信息化建设的重大突破，是流动人口计划生育管理方式和工作方法的重大变革。

农村地区早期实行计划生育的夫妇逐步进入老年期。测算表明，2003年进入老年的独生子女和双女户父母人数已达156万人。在家庭养老的现实条件下，同多子女家庭相比，独生子女家庭和双女户家庭在生产、生活和养老方面面临的困难要大得多。特别是子女伤病残及意外死亡的农村计划生育家庭，生活极度困难，境遇极为凄凉。如果国家不及时采取必要的扶助和补偿措施，这部分曾经积极响应国家号召自愿实行计划生育政策的家庭势必要成为农村地区一个新的弱势群体。在有关方面的支持和参与下，国家人口计生委正在积极争取“农村计划生育困难家庭扶助计划”国家立项，对2001年前实行计划生育的独生子女和双女户父母给予必要的经济资助，力求从制度层面解决计划生育家庭养老保障问题，完善现行计划生育政策。

2001年四部委联合下发《关于落实向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕节育技术服务的通知》后，农村计划生育基本手术免费落实率大幅度提高。“十五”中期评估结果表明，2001年10月1日以来采取避孕措施的妇女，计划生育基本手术免费落实率已达84.5%。宁夏、云南、甘肃、贵州等省加大了奖励农村独生子女户、两女结扎户和自愿放弃生多孩的少数民族家庭的力度。

(4)计划生育宣传教育进一步深化。各地广泛深入开展“婚育新风进万家”活动、“关爱女孩”活动、《人口与计划生育法》宣传活动。“十五”中期评估结果表明，全国94个调查县（市、区），计划生育宣传品入户率平均为95％（中位数），育龄夫妇计划生育知识知晓率平均为89%（中位数）。

(5)积极推进以技术服务为重点的优质服务。计划生育/生殖健康基础和应用研究以及避孕节育、出生缺陷干预、生殖道感染等“三大工程”取得积极进展，避孕方法知情选择稳步推行。

由国家人口计生委组织的国家科技攻关计划生育重点项目“计划生育和优生优育关键技术的研究”正在顺利进行，前3年投入达1050万元。Gestodene一根型皮下埋植剂、米非司酮紧急避孕药和抗早孕新药复方米非司酮等一批新药已经申报或已获得国家新药批准文号。“十五”中期评估结果显示，2001年以来生育和正在怀孕的农村妇女，68.2%的人接受了出生缺陷检查和咨询；在接受出生缺陷检查的妇女中，73.1%为B超检查，1.3%采取了羊水检测法。接受县、乡计划生育技术服务机构妇科检查的妇女，检查出生殖道感染、子宫肌瘤、乳腺疾病等妇科疾病的占23.6%，其中，接受县、乡计划生育技术服务机构治疗的占78.0%，转诊到医院的占22.0%。2001年以来有过生育行为的现避孕妇女，自主选择避孕方法的比例很高（见表A-9）。

(6)基本形成依法管理、优质服务的制度框架和工作机制。“一法三规”及其配套规章先后颁布实施，全国28个省（区、市）新修订了《人口与计划生育条例》，国家人口计生委联系有关部门联合制定、发布《关于综合治理出生人口性别比的意见》和《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工中止妊娠的规定》，基本形成中国计划生育法律法规体系。19个人口与计划生育综合改革试点地市在综合管理、优质服务、利益导向、考核评估、能力建设以及政府职能转变等领域取得了重要阶段性成果。多数群众对计划生育依法行政、宣传教育、技术服务等工作表示满意，满意度都超过75%。

（二）存在的突出问题

(1)对实行计划生育家庭的奖励优惠措施难以落实。《农村计划生育家庭的养老问题与对策研究》四省调查结果表明，农村计划生育奖励优惠措施落实情况很差。据计划生育统计报表，近些年来，独生子女领证率始终在较低水平徘徊。例如，1990年为18.1%，到2003年也仍然只有21.8%。与其他各项计划生育工作相比，群众对“奖励优惠措施落实”的满意程度最低，表示满意的只有45%。

(2)出生性别比升高势头尚未得到有效遏制。中国的出生性别比异常偏高，主要是人为干预的结果。只有女孩、没有男孩的妇女，下一胎生育男孩的比例畸高。从计划生育统计报表数据可以看出，2003年全国多数省份出生性别比仍然普遍严重偏离正常水平，与2000年相比，并未出现下降趋势。应高度重视的是，第四次和第五次全国人口普查数据表明，10年来，城镇地区的二孩和多孩出生性别比均高于农村地区。

中国出生性别比从1984年前后开始偏高，1985～1991年恰好出现第三次出生高峰，年均出生人口在2200万人以上。1984年以后出生的人群正在逐步进入婚育期。由于出生性别比长期异常,婚龄人群绝对规模庞大而导致的婚姻挤压效应将在近期显性化，男女婚龄差趋于增大，年轻女性以婚嫁为目的由西部向东部、由农村向城市、由欠发达地区向较发达地区的流动量将进一步增加。

(3)育龄群众尤其是未婚青少年的生殖健康知识水平和服务水平有待进一步提高。无论是在城镇还是乡村，育龄妇女对所采取的避孕方法可能发生的副作用了解程度都不够。2001年全国计划生育/生殖健康调查发现，采取避孕针剂、避孕套、外用药具的育龄妇女知晓紧急避孕的比例分别为17.12％、44.34%和30.29%。知道在哺乳期间不能使用口服药和避孕针剂的妇女所占比例，农村只有47.8%，城镇为75.0%。接受人工流产（包括药流）的12327人次中，有6413人次是在避孕状态下发生意外妊娠的，占流产人次的52.0%，避孕有效率有待提高。

中国目前正处于艾滋病聚集流行阶段，但是，育龄群众对艾滋病知识掌握情况堪忧。据2001年全国计划生育/生殖健康调查，育龄妇女未听说过艾滋病的比例，城镇为6.6%，农村为34.3%；知道艾滋病不能治愈的比例，城镇为78.1％，农村为60.0％。听说过艾滋病的农村育龄妇女，从专业技术人员获知的只占5.2％。

计划生育男性参与程度还很低。近几年，现避孕育龄夫妇中，采取男性避孕方法的比例很低，约为13%。2001年全国计划生育/生殖健康调查结果表明，丈夫经常参加生殖健康/计划生育知识培训的仅占2.4%，偶尔参加的占18.6%，从不参加的占79.0%。丈夫的态度及其配合状况会直接影响避孕效果和妇女的满意度。使用避孕措施但遭到丈夫反对的妇女，表示“满意”、“基本满意”和“不满意”的比例分别为39.0%、29.2%和31.8%；丈夫不反对的妇女，对应的三项比例分别是78.5%、18.3%和3.2%，两者差别极其显著。

尽管青少年婚前性行为已越来越普遍，但是，目前对未婚青少年的生殖健康服务还很欠缺，远远不能满足需求。2002年的一项针对做人工流产的2000多名未婚少女的调查显示，她们当中只有不到一半的人使用过避孕套，而坚持每次都使用的只有不到9％。2003年在北京的一项调查显示，青少年对生殖保健的心理咨询服务有较大需求。

(4)流动人口现居住地管理与服务机制尚待完善，手术免费和优惠政策落实率低、管理与服务不到位。2003年初人口规划司联合政法司在全国范围内（西藏自治区除外）调查了2002年曾经流动到户籍地所在县以外、且流出时间不低于3个月的已婚育龄妇女。调查表明，在流入地做过计划生育手术的妇女，手术免费的比例很低。即79%的人自己支付，15%的人由流入地计划生育部门支付，3%的人回户籍地报销，1%的人由用工单位支付，2%的人自己支付一部分、报销一部分。得到过流入地免费发放的计划生育宣传资料的占61.6%；一孩流动妇女中领取独生子女父母光荣证的比例为32.7%，比全国平均水平低22个百分点（2001年全国计划生育/生殖健康调查结果）；不符合政策生育的妇女中，未缴纳社会抚养费的占23.1%；流动人口的社会抚养费主要由户籍地征收，在流入地缴纳社会抚养费的仅占0.6%。跨省流动人口按规定在流出地办理全国统一的《流动人口婚育证明》，且在流入地被查验的比例不到1/4。

此外，一些地方领导对稳定低生育水平的长期性、复杂性和艰巨性认识不足，滋生盲目乐观和麻痹松懈情绪，兼之近年来人口与计划生育目标管理责任制考核评估体系的边际效益下降，从而导致人口控制力度减弱。这种状况亟待改变。

中国网  2004年9月17日