（一）现状与措施

消除贫困是开罗国际人发大会《行动纲领》和联合国“千年发展目标”的一项重要内容。中国政府始终把消除贫困、增进人民福祉、实现共同富裕作为奋斗目标。10年来，中国政府认真履行对国际社会的承诺，在促进经济和社会发展的同时，进一步加大了消除贫困的力度，走出了一条政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的道路。

中国已经提前完成联合国“千年发展目标”中关于到2015年将贫困人口减半的目标。中国农村绝对贫困人口从1993年底的8,000万人减少到2003年的2,900万人，贫困人口占农村人口的比例由8.7%下降到3.1%。但是，如果按平均每人每天少于1美元的国际标准计算，中国的贫困人口1998年还在1亿以上，农村地区的贫困人口比例达11.5%（世界银行-联合国发展署）。但中国农村减贫的速度还是非常迅速的。不过，伴随着中国经济结构的转变，城市贫困问题开始显现。2003年，中国城镇有近2,248万人收入水平低于最低生活保障线。城市贫困人口中，妇女和儿童占较大比例。

在过去的10年中，中国政府把消除贫困纳入国民经济和社会发展规划。1994年，中国政府制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，2001年又制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，努力解决贫困人口的温饱问题，增加他们的收入。中央政府逐年增加对扶贫工作的投入，各项扶贫资金从1994年的近98亿元人民币（约合12亿美元）增加到2003年的300亿元人民币左右（约合36亿美元）。各级政府也加大了对扶贫的投入力度。

中国政府坚持开发式扶贫方针，增强贫困人口脱贫致富的能力。为此，中国政府除了加强农村基础设施建设以外，还大力普及农村九年义务教育和各种实用技术培训，提高贫困人口的文化素质和向非农产业转移的能力。1995年以来，中国政府在贫困地区普及九年义务教育方面，累计投入资金超过100亿元人民币（约合12亿美元），并给予女童特别关注。

由于西部地区贫困人口多，中国政府自1999年起实施了西部大开发战略，以推动西部地区发展，解决贫困人口温饱问题。在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度。2000年至2003年底，中央建设资金累计安排西部地区超过3,500亿元人民币（约合423亿美元），财政转移支付和专项补助累计安排4,000多亿元人民币（约合484亿美元），金融贷款余额9,500多亿元人民币（约合1,149亿美元）。实现了柏油路到县、送电到乡、广播电视到村，西部农村生产生活条件得到改善。

为解决城市贫困人口问题，中国政府建立了相应的城市扶贫机制。中国城市人口的贫困问题不同于农村，主要来源于经济的转型和相继而来的巨大就业压力。中国政府在城市大力实施再就业工程，普遍建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、职工工伤保险、生育保险、城市居民最低生活保障等制度。1998-2003年，中央财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金731亿元人民币（约合88亿美元），帮助440万下岗失业人员实现再就业。2003年底，全国参加失业保险人数10,373万人，各级财政共支出最低生活保障资金151亿元人民币（约合18亿美元）。

中国的扶贫工作主要以政府为主导，但民营企业和社会团体也发挥了重要作用。随着经济的增长和收入的提高，越来越多的个人和企业开始捐资公益事业，支持农村贫困地区的发展。救助贫困母亲的“幸福工程”，救助贫困儿童入学的“希望工程”，救助贫困女童入学的“春蕾计划”等一系列富有成效的项目，全部或部分依靠国内民众和企业的捐助。这些项目特别关注贫困地区妇女和儿童的教育和培训，以提高他们脱贫致富的能力。

（二）问题与挑战

——贫困人口数量依然庞大。截至2003年底，全国农村仍有2,900万人处于绝对贫困状态，如果按人均每天1美元的国际标准贫困线计算，绝对贫困人口的数字大约有1亿。由于各方面的原因和条件制约，现存遗留贫困人口的脱贫难度加大，中国消除贫困的工作进入攻坚阶段。另外，不断加剧的城市人口贫困问题也给政府带来严峻挑战。

——贫困地区人口增长过快制约了当地脱贫步伐。大多数贫困地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，水资源、土地资源匮乏，承载人口的能力低。但这些地区人口出生率高于全国平均水平，很大一部分经济发展和扶贫开发成果被新增人口所抵销。

——贫困人口综合素质较低。2003年，贫困农民家庭劳动力文盲率为22.4%，远远高于全国平均水平。许多家庭有残疾或大病成员，2002年和2003年连续2年贫困的农民家庭中，丧失劳动能力的比重为29.3%。这些原因使他们脱贫致富的能力受到限制。

——返贫现象严重。由于脱贫人口原有的生产、生存条件没有根本改变，遇到自然灾害和疾病等情况极易重新返回贫困状态。如何减少返贫现象的发生，巩固扶贫成果，是中国政府面临的一项重大挑战。

（三）战略与对策

《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》提出了中国21世纪头10年扶贫开发总的奋斗目标：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。

——加大扶贫开发工作力度。完善扶贫工作机制，提高扶贫资源的使用效益。因地制宜制定适当的扶贫政策，使扶贫工作由解决贫困人口的温饱逐步转向提高贫困地区的经济社会发展水平。重视解决城市人口、老龄人口和妇女儿童的贫困问题。

——继续实施西部大开发战略。对西部地区实行倾斜政策，通过财政转移支付、项目投资、发展科技教育、改善生态环境和劳务输出等多种途径，促进西部地区经济和社会的发展，增强贫困地区自我发展能力。

——动员全社会参与扶贫开发。鼓励民间，特别是企业间和地区间的交流与合作。引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。

——提高贫困人口的文化素质。加强对农民实用技术和城市下岗失业人员职业技能的培训。全面实行助学贷款制度，保障经济困难学生的受教育权利。2007年，西部地区将基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲。

——加强农村医疗卫生体系建设和医疗体制改革。建立农村新型合作医疗制度，保障广大农民得到最基本的医疗救治。逐步建立以农村贫困家庭为对象的医疗救助制度，提高广大农民特别是贫困人口的健康水平。

——坚持扶贫开发与计划生育相结合。对于人口增长过快的贫困地区，积极倡导群众转变生育观念，实行计划生育。大力推进“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”和“少生快富”扶贫工程的试点与推广工作，对于自愿少生孩子的家庭实行奖励优惠政策，探索建立农村养老保障制度，帮助他们发展生产，勤劳致富，建设文明幸福家庭。

——加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，健全失业保险制度，继续推行职工工伤和生育保险，完善城市居民最低生活保障制度。建立多种形式的商业保险，形成多层次的社会保障安全网。

——加强扶贫开发领域的国际交流与合作。积极争取国际组织和发达国家向中国提供援助性扶贫项目，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高中国扶贫开发工作水平和整体效益。

中国网  2004年9月28日