为进一步推进我国政府改革，中国(海南)改革发展研究院2004年10月30-31日在海口主办了第50次中国改革国际论坛，此次论坛主题为“建设公共服务性政府——政府转型与中国经济社会的协调发展”。本文是作者论坛提交的论文，并已收录入此次国际论坛会议论文集。文章由中国改革论坛网友情提供，转载务须注明来源。

《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府行为的重要法律，也堪称中国乃至世界上第一部专门的行政许可法。世界上没有一个国家象我们这样制定专门的行政许可法。这主要是针对我们国家长期的计划经济传统和政府治理弊端制定的。《行政许可法》凝聚了现代行政法治的新理念，勾划了政府从管制型向管理服务型转变的基本轮廓，预示着未来法治政府的转型方向。

一、行政许可法的基本理念

1.规范政府行为的理念。

《行政许可法》严格限制了设定行政许可的事项范围，规定了只有六类事项可以设定行政许可。（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。对可以不设定行政许可的规定，该法第13条强调了市场优先、个人自治优先、自律机制优先、事后手段优先等原则。从理论上解决了今后要不要设定其他许可的问题。行政许可法》对许可设定权的规定，尤其是对行政立法权的规范与限制，应该说超出了《行政处罚法》与《立法法》的规定，达到了近年来行政法立法的高峰。

2.防治行政许可过程中腐败行为的理念。

《行政许可法》相对集中了行政许可的设定权，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，包括国务院部门在内的其他国家机关一律不得设定行政许可。还规定，地方不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，不得通过设定许可限制其他地区的商品、服务进入本地市场。

行政审批的过多过滥，也是目前我国行政管理体制中的严重弊端。有些地方打着“规范市场”、“加强管理”的旗号，动不动就规定新的行政审批事项。自2001年起，以大幅削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革在全国启动。2002年10月，国务院一口气宣布废止了第一批的789项行政审批项目。2004年2月，第二批406项行政审批权被削减，另将82项行政审批项目移交行业组织或社会中介机构管理。然而，就在旧的行政审批权被大量削减的同时，一些新的行政审批却又在产生......。《行政许可法》就是针对上述种种积弊而来，它不仅规定了行政许可设立的原则，还大大提高了设置行政许可的“门槛”，严格限定了有权设置行政许可的主体资格。这些规定将从源头上改变行政许可过多、过滥的状况，打破靠行政审批保持垄断地位的行业壁垒和地区封锁，促进全国统一市场的形成。

《行政许可法》通过规定实施行政许可原则上不收费，实施行政许可不得索取、收受他人财物或者其他利益，确保权力与利益脱钩；通过对设定和实施行政许可全过程各个环节的严格监控，有利于预防和制止行政机关利用行政许可“设租”、“寻租”，从源头上、制度上预防和治理腐败。

3.推进政务信息公开的理念。

《行政许可法》规定了政府在行政许可领域公开政务信息的义务以及具体做法，规定必须提供公民要求提供的信息和解释：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公式内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。申请人可以不到现场而通过信函、邮件等方式提出行政许可申请，并对行政许可事项相应采取招标拍卖、统一考试、实地检测等方式作出决定。这些规定有利于防止行政许可过程中的暗箱操作、滥用权力，增强行政机关行政行为的透明度。

4.体现了依赖保护原则和建立“诚信政府”的理念。

信赖保护原则的基本涵义：是指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则要求： （1）行政行为具有确定力。行为一经作出，没有法定事由和非经法定程序不得随意改变、撤销或废止；（2）政府对行政行为负责。行政行为作出后，如果出现法律修订和国家、社会公共利益重大调整，必须撤销或改变已作出的行政行为时，行政机关对撤销或改变该行为，给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。《行政许可法》第一次以法律的形式确立了信赖保护原则，明确了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，要求行政机关对已作出的行政许可决定要保持稳定，不得擅自撤销和变更已作出的行政许可决定。行政机关为了维护公共利益，改变行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，要依法予以补偿。这对促使政府由“任性”走向诚实守信，增强行政机关的公信力，密切政府同人民群众的关系，具有重要意义。

二、政府干预的适度性

《行政许可法》是给政府治理社会和市场划定一个权力的边界。进一步说，在市场经济中，政府对社会的治理必须是守法的统治，政府的权力是有限而不是全能的，政府的权力应该被制约。但同时，政府在市场经济中又不是无所作为的，政府对市场具有干预作用。政府与市场的自然力量在市场运行中经常处于一种博弈状态，市场有时是自我调节，有时需要政府干预。政府的干预有一个限度，有一个范围，这种限度和范围就是政府干预的适度性。

市场机制的运行边界构成了政府干预的最大限度和范围，即政府干预应以不损害市场机制正常运行基础为极限。也就是说，市场的自我调节有时候会失灵，但并非所有“市场失灵”的领域都需要政府干预。现实经济生活中存在着三种形式的“市场失灵”：一类“市场失灵”是由于市场机制发育尚不成熟引起的，有赖市场机制自身的发展来加以克服；一类“市场失灵”则需要由组织机制来代替，通过微观企业的产权组织方式的变革，通过内部化交易，以高效的组织管理成本来替代较高的外部交易成本；还有一类“市场失灵”则需要政府干预来弥补，运用政治机制来解决市场机制和组织机制所不能解决的问题。只有在最后一种场合下政府干预才是不可或缺的。但是政府必须认识到，在市场中政府的干预作用是有限的，它不能取代和超越市场的自然力量，因此，一个法治的政府在市场经济中往往是理性的，它对市场的很多干预行为是受到约束的。

概括说来，政府干预的适度性指的是：

第一，政府在市场中的干预行为应具有正的道德示范效应，因此政府的干预必须带有很强的自律性，也就是说，公权力的应用必须具有节制和理性，体现公正和正义。所谓正的道德示范效应指的是政府公权力的每一次应用所产生的榜样作用，这种榜样作用维持了市场的一种道德作用。如果公权力被滥用，则市场的道德秩序就会陷入失序和混乱状态。比如说某个地方政府作为国有企业的出资者，借用它的行政权力制定有利于国企参与市场竞争的规则，使非国有企业在本地市场处于不利的竞争的地位，这种行政行为的道德示范效应对外地乃至全国的负面影响是巨大的，它不仅把市场分割成无数的“地方”市场，而且也会使人们对政府治理社会的信用发生怀疑。

第二，政府的干预针对的是市场力量本身无法解决的问题，也是市场中的经济人所看得见的“问题”，具体说来政府在市场中的主要作用在于消灭一个一个具体的社会罪恶。传统的政治理论与法哲学往往追求抽象的善和理想的法典的制定，而忽视具体的广泛存在的社会罪恶，忽视具体正义的实现。实际上，市场中存在大量的市场力量本身解决不了的具体社会罪恶，需要政府有形的“看得见的手”去干预。政府应该始终关注这样一些问题：哪些是人们普遍关注的社会罪恶？哪些是目前社会最紧迫需要解决的社会罪恶？应该以什么样的方法和手段去一点一滴地揭露和消灭这些具体的社会罪恶？

第三，政府对市场的适度干预是对市场中存在的各种价值观的一种平衡，比如效率与公平，自由与强制，经济增长和环境保护等等。市场发展到一定阶段，有时候会失衡，比如说过多的经济资源流向了某一领域，而忽视了另一些领域的发展；市场中的人也不是生来就平等的，有些人是天生的强者，有些人是天生的弱者（如残疾人）；市场在发展过程中往往会在社会资源分配和权力分配方面产生巨大的冲突，作为社会的治理者，政府负有平衡各种社会和资源利益冲突的职责。但在这种平衡中，政府本身也应受到制度约束。

总之，政府对市场经济的干预应该是适度的、受约束的、有一定范围的。如果说，政府对市场的干预有一定张力的话，那么这种张力的基点则建立在对市场的认知和制度之上。

三、政府的转型

对中国社会转型的看法有两种观点，第一种是认为中国今天经济改革取得巨大的成功，是因为中国走了一条渐进改革之路。另外一个观点是以吴敬琏为代表，认为中国改革走了一个“先体制外后体制内”的道路。我个人认为，这两种解释只是谈到中国改革的方法和途径，并不是对中国改革战略的一个概括。中国的改革战略究竟是什么？我个人认为，中国改革一直在走“政策之治”：中央政府通过以政府为主导的自上而下的政策推动来推进中国的改革。

大家看到，中国出现了很多国家没有的高速经济增长，这个速度是惊人的。但是，中国现在也出现了大量问题，特别是微观方面的问题：“三农”问题、两极分化问题、贫富差距不断扩大的问题、下岗的问题、腐败的问题。为什么会呈现这样一个图景？就是因为中国选择了一条政策之治的道路。

中国的发展有人治之治、政策之治和法治之治三个阶段。以前我们处于人治阶段，26年的改革，人治的影响力还存在，但是更多的是通过政策之治这种理念来表示出来，这当中也渗透了一点法治的理念。政策之治用非常强的政策特征主导了我们的改革。“上有政策下有对策”，政策的特征是短期化的、灵活的、就事论事的，遇到障碍、具体问题就采取对应的一些对策。政府的强势干预，加剧了市场的混乱和转型的不确定性。这都跟政策之治密切相关。在政策之治下，“依法治国”始终成为不了治理国家的唯一或者优先的手段，这为改革理想目标的实现和树立法律的权威制造了障碍。政策造就了大量临时和短期的规则，这些规则既不透明、公平，也容易被政府滥用而成为设租和寻租的工具。回过头来看，规则的短期性弊病暴露出许多规则囿时囿地、井底之蛙、临时烧香和朝令夕改的缺陷，或者只求眼前利益，或者只考虑局部利益。这些规则大多数寿命很短，有的是转瞬即逝，形成所谓“短命”政策。同时我们也看到许多政策的出台没有其它配套的政策跟进，而多是单项政策的一意孤行，这些政策没有明显一致的目的性，使改革显得反反复复和犹豫不决，改革缺乏全方位推进的立体感、一步到位的时间感和成功突破的空间感。这种政策之治不仅给我们的经济改革的深化和成功留下了难题，而且给我们其它改革的进行制造了障碍。我们走了26年的改革路径，也宣称初步建立了市场经济体制，但实际上我们的市场经济仍然在人治之治、政策之治之间徘徊。一个重要的原因，我认为是没有建立起和市场经济相应的基石，包括商业传统、公民意识、市场经济的法律，最严重的是政府转型的失衡。推动政府转型与改革是中国下一部改革的关键。

伴随着《行政许可法》的出台和对政府机构的改革，建立一个高效、透明、依法行政、重在服务与监管的法治政府，将是不可逆转的历史发展趋势。（李曙光：中国政法大学）