整体上看，当代中国的社会救助具有几个明显的特征：第一，社会救助越来越凸显出其重要性，完善社会救助已经越来越成为社会共识；第二，社会救助正处在转型时期，在长期实际工作中逐步发展出来的各项救助制度越来越暴露出其局限性，正面临着逐步整合和统筹的重要任务；第三，社会救助的主要内容还是针对各种持续性和暂时性贫困人口的基本生活救助，其他专项救助尚不充分。

具体地看，依据救助对象的不同，我国目前的社会救助主要有以下几种类型：

第一，针对灾民的紧急救助，也叫灾害救助。灾害救助又简称救灾，是我国社会救助的重要组成部分。我国是一个自然灾害多发国家，灾害救助传统已久。中国古代社会救助的重点就是灾害救助，而且主要是由政府组织实施的。

我国目前的灾害救助工作主要依据中国国际减灾十年委员会1997年12月颁布的《中华人民共和国减灾规则》。迄今为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合灾害救助法律，也无国务院制定颁布的综合灾害救助行政法规。虽然某些地区和部门颁布过地区性的或针对单灾种的救灾规定，但整体而言还不够系统、协调。

改革开放以来，国家投入了大量资金，并且吸纳了大量国际援助和社会捐助的资源用于救灾。在救助的具体内容上，一方面立足于使灾民获得衣食住行等基本生活保障，另一方面帮助灾民恢复生产，促进灾民早日自立。近5年来，我国受灾人口一般在4亿人次左右，成灾人口一般在2.5亿左右，因灾发放救济费人口一般在5500万左右。

第二，针对城市贫困居民的生活救助。在原有计划经济体制下，由于长期实行低工资、高就业的政策，并建立了单位体制，绝大多数城市居民可以享受单位的福利和保障，城市居民的贫困问题，特别是相对贫困问题并不突出。所以那个时期针对城市贫困居民的救助主要就是针对没有劳动能力、没有收入来源、无法定赡养或抚养人（“三无”对象）者而实施的救济。这部分人口比较稳定，在整个20世纪80年代，一直维持在30万人左右。

20世纪90年代以来，随着城市经济、社会体制改革的日趋深化，原有的单位保障功能日趋弱化，城市贫困问题也越来越突出。在各地探索的基础上，中国政府逐步建立了面向所有城市居民的最低生活保障制度，规定具有城市户口的居民，凡家庭人均收入低于一定标准者均可申请最低生活保障，而且确认这是公民的一项基本权利。目前，城市贫困居民救助主要依据国务院1999年颁布施行《城市居民最低生活保障条例》。该条例对保障对象、保障标准、保障内容、申请程序、资金来源、管理机构、工作机构等都做了规定。

进入21世纪，针对城市贫困居民的制度性的生活救助进展迅速，保障人数不断增加，目前已经超过2000万人，基本覆盖城市各类贫困人口，并正朝综合救助方向发展。

第三，针对农村贫困居民的生活救助。这种救助大致又可以分为三类。一类是原有计划经济体制下一直延续而来的五保供养，主要是对农村无法定抚养义务人抚养，无维持正常生活的劳动能力，无正常经济来源的老人、残疾人、未成年人，在吃、穿、住、医、葬以及未成年人教育等方面给予生活照顾和物质帮助的一种社会救济制度，其救助形式包括集中供养和分散供养两种。这项救助早在农业合作化时期就已经出现。1956年6月，一届全国人大三次会议上通过的《高级农村生产合作社示范规章》就已经有关于农村“五保”救济方面的规定。目前五保供养主要依据1994年1月23日由国务院颁布实施的《农村五保供养工作条例》。该条例规定农村五保供养的性质是集体福利性事业，并对农村五保供养的对象、标准、内容、形式以及五保对象的财产处理和该项制度的监督管理等做了规定。1997年3月，民政部又发布了《农村敬老院管理暂行办法》，对五保供养中的集中供养，即敬老院事业进行了规范。目前，农村五保供养对象将近250万户。

农村贫困居民救助的第二类是农村居民最低生活保障。这是20世纪90年代中期以来带有方向性的农村社会救助改革的产物，它主要面向家庭人均收入低于一定标准的农村贫困居民提供基本生活救助。由于各地经济发展水平和认识上的不一致，目前该项制度尚未全面推广，主要集中在东部发达地区。而且，在国务院和民政部一级，都还没有正式的制度。各地主要依据1996年底民政部正式印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》中要求积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度的精神，制定并颁布本地的实施办法。目前，农村居民中能够享受最低生活保障的尚不足500万人。

农村贫困居民救助的第三类就是所谓“农村特困户救助”。这类救助主要是在原来农村定期或不定期救济基础上发展起来的，目前主要是在没有开展农村居民最低生活保障工作的中西部地区实施。其做法一方面是大力扶持有劳动能力的农村贫困对象发展生产，促进自立；另一方面是对缺少劳动能力、不具备扶持条件的农村贫困对象由国家和集体给予救济和补助。截至2004年底，农村特困户救助对象为875.1万人，526.3万户。事实上，其中包括了很多五保户。在民政部门内部，特困户救助是被看作过渡性救助措施，最终应向农村居民最低生活保障发展。

第四，针对城市流浪乞讨人员的生活救助。这类救助主要是面向生活无着的城市流浪乞讨人员的，旨在经常化地为一些救助对象提供临时性救助。改革开放以来，由于城乡差距的持续扩大和人口流动限制的逐步松动，越来越多的贫困农村居民涌向城市城市谋生，其中一些没有获得正常生计的人就沦为流浪乞讨人员。最初，政府试图采取收容遣送的办法，设立收容遣送站，通过“救济、教育和安置城市流浪乞讨人员”，最终将这些人遣送回原籍，以解决他们在城市生计无着的问题。1982年，政府颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定由民政部门和公安部门联合管理流浪乞讨人员。但是，在实际工作中，收容遣送站逐步演变成类似欧洲中世纪的济贫院，对流浪乞讨人员带有较强的惩罚意味，而且一些收容遣送站为了获取利益，随意扩大收容对象并强制劳动或缴纳高额费用。最终，由于2003年的大学生求职被强制收容并被打死的事件，引发了舆论的强烈反弹，导致旧的收容遣送办法被废止。2003年6月18日，政府颁布新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，改收容遣送站为救助站，突出强调了对生活无着的流浪乞讨人员提供基本食物、住宿和医疗方面的救助，淡化了以前的强制、惩戒色彩，强化了自愿受助，主管部门也变成民政部门独立主管。民政部于2003年7月21日根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》又制定并颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，对该项救助作了具体的操作化规定。从2003年8月1日到2004年6月30日，全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员466751人。但是，在实际救助工作中，新的救助办法又暴露出一些问题。本书将列专章对此项救助进行研究。

第五，针对特殊人群的生活救助。此类救助的对象主要是在建国初期由于政策等原因被排除在单位制度之外的城乡贫困人口，主要包括20世纪60年代的“精简退”老职工、“文革”以后病退回城知青、麻风病人、原国民党起义、投诚人员等。对于这些人员的救助主要依据相关政策。随着时间的流逝，这类救助对象自然减员，人数逐年减少。

第六，针对其他特定或不确定人群的社会救助。这种救助主要有三类。一类是国家和社会对于城乡非贫困居民遭遇突发事件时的急难救助，包括对于一些非贫困居民但是收入较低者提供专项救助，这类救助尚无统一制度安排；第二类是原有单位体制延续下来的各种“送温暖”活动，它是由全国总工会发起的，主要是在每年主要节日困难职工送去现金、生活用品等，以示慰问。

在针对不确定人群提供的社会救助中，还有一类是值得一提的，这就是社会捐助。这类救助针对的不是特定群体，对象可能是灾民，也可能是城乡困难户或失学儿童等。民间各种基金会、慈善组织发起的捐助活动就属于这一类，比较典型的如中国青少年发展基金会发起的“希望工程”。目前，政府也鼓励社会捐助。全国人大常委会1999年6月颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，对公益事业的捐赠范围、捐赠者和受赠者的权利和义务、捐赠财产的使用和管理、优惠措施、法律责任等都作了规定。依据这项法律，民政部在2000年制定了《救灾捐款管理暂行办法》，针对公益捐赠中的救灾捐赠作了更进一步的规定。

另外，民政部还大力推动经常性社会捐助工作。2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于转发〈民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见〉的通知》，要求进一步完善经常性社会捐助工作的管理体制和运行机制，建立健全经常性社会捐助活动服务网络，切实加强经常性社会捐助工作的规范和管理。自此，以捐助活动经常化、募集主体民间化、参与捐助自愿化为特点的经常性社会捐助机制逐步建立起来，全国各大中城市和有条件的小城市都建有社会捐助接受站。最近几年，经常性社会捐助在促进公众参与、募集民间资源、救助贫困群体和受灾人口方面，正在发挥着越来越大的作用。许多地方为了规范这类救助活动，还出台了有关组织发动、款物接收、监督管理和物资储存、消毒、包装、调剂等各项管理制度。

尽管我国目前存在以上各种社会救助，但是，本书无意全面分析这些社会救助以及他们之间的相互关系。考虑到我国社会救助正处在转型时期，全面系统地研究我国社会救助的条件也许还不成熟。因此，笔者主要根据已有的研究经验，着重对中国城乡的一些经常性、规范性的基本生活救助制度进行研究，例如城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度等。在笔者看来，这些制度的不断完善，将构成未来社会救助制度的重要基础。需要说明的是，即使是对这些制度的研究，笔者也只是着重选择了若干切入点，还远远说不上是全面系统的研究。但是，从中国社会救助的发展趋势来看，研究以上救助的一些关键问题，对于促进中国社会救助的改革与完善，无疑是有重要意义的。（节选自《转型时期中国社会救助》（2004））