如前所述，改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就，目前已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定作用。但是，当前社会救助还存在着如下一些突出问题。

第一，社会救助没有实现城乡统筹。

城乡分割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。

可以说，改革开放以后，社会救助的转型首先是从城市开始的。在20世纪90年代发端、推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并改进了城市社会救助，使得城市贫困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，该项制度覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，其中包括在职生活困难人员144.7万人，下岗人员469.6万人，退休人员78.1万人，失业人员417.7万人，“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无赡养人或抚养人）人员96.8万人，其他人员992.4万人。

而与此同时，农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推开，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了444.6万人，其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上，根据比较保守的估计，农村居民中有3000万人左右处于贫困状态，急需政府和社会的制度性救助。

由此可见，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距。

第二，社会救助的项目比较单一。

整体上看，现行社会救助主要还是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助，比如说医疗救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效还不明显。我们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策，比如说可以减免一些服务项目的收费。但是，根据我们的调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目，还几乎没有开展，例如促进救助对象的社会参与，改进救助对象的生活质量等等。

另据我们对农村五保供养状况的调查，五保户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保障，在很多地区都演变成在两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。

第三，社会救助的水平偏低。

现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准，或者有意制定偏低的救助标准，在实施社会救助时，过分强调保障“最低”生活水平。根据我们的研究，全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只占实际贫困线的79%，有的地区低保标准仅占实际贫困线的54%。

根据民政部发布的数据，2003年全国城市居民最低生活保障金月人均支出水平仅有59元，最低的海南省屯昌县，全年人均月补差金额只有20元。很明显，这种救助水平是偏低的。低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困，甚至有可能制造贫困陷阱。

第四，社会救助理念落后。

现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。

基于这种理念实施的救助，不可避免地导致以下结果：1）申请者想方设法隐瞒自己的实际收入，因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少；2）申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少，实际上意味着承担100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准，他/她还将失去享受救助的资格；3）由此，现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困，相反却有可能长期维持一个最低收入阶层；4）如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时，例如确实需要住房救助、医疗救助等等。

因此，现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。

第五，社会救助资金分担不太合理。

现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。在2001年以前，城市低保制度总是存在严重的“应保未保”问题，一个重要原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保供养问题突出，同样是因为基层没有钱，尤其是村集体没有钱。

自2001年以后，为了推动“应保尽保”，中央财政突破了制度规定，大幅度增加了社会救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低保金不能按时足额发放。

根据民政部发布的数据，2003年，全国累计支出城市低保金153亿元，其中中央财政支出了92亿元，占到60%多。2004年全国城市低保金支出预算为180.87亿元，其中中央财政92亿元，占50.86%；省级财政22.1亿元，占12.22%；地市级财政20.2亿元，占11.17%，区县级财政46.57亿元，占25.74%。很明显，在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央财政，省、地两级财政支出所占比例过小，财政状况最差的区县又负担较重。

第六，社会救助管理缺乏统筹。

由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法，各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门，例如灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政内部却又分属不同的部门；而一些专项救助，例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，更是属于不同的部门管理。其次，由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次，由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将它们捆绑在一起，由此导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。（节选自《转型时期中国社会救助》（2004））