完善社会救助是一个长期的、复杂的过程，这一点没有错。但是，这种认识并不意味着目前不能有所作为。鉴于以上社会救助存在的突出问题，为了充分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要作用，有必要加快改革我国社会救助制度的步伐，加速形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我们认为，近期的工作重点可以包括以下内容：

第一，进一步调整和转变观念，正确认识社会救助。

首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因，政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。

其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。

再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区别现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。

最后，要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。一种比较流行的观点认为我国社会保障体系应该以社会保险为中心。但是，目前社会保险的实践并不理想，在很大程度上使雇主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个问题是，源于西方早期工业化、市场化实践的社会保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和发展空间？基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等等特点，我们认为，必须高度重视社会救助体系的作用，甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。

第二，积极促进社会救助的城乡统筹。

逐步缩小城乡差距，消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标，也是当前全面建设小康社会，促进社会和谐，促进经济健康、持续发展的客观需要。所有的社会政策、经济政策都不应偏离这一重要目标。社会救助作为一项重要的社会政策，理应促进城乡协调，而不能进一步强化城乡分割，扩大城乡差距。

为了促进社会救助的城乡统筹，需要强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的责任，需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，对于农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力。当务之急是总结经验，广泛推行。

建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度，从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和省级财政应该负主要责任，承担主要的资金；地市级财政负次要责任；区县级财政负一定责任。四级财政具体分担比例可以考虑为40%，30%，20%，10%。

第三，使社会救助更有针对性。

首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异，改革平均施助的方式，推广分类施助和差异施助。研究表明，不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如说，有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭，与那些没有这类成员的家庭相比，可能就需要更多数量和更多种类的生活资源；而人口多的家庭由于规模效应的影响，可以共享很多资源，所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此，如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金，就会使得救助的针对性较差，也可以说是效率不高。事实上，有些地区已经在尝试分类施助和差异施助，近期应该在进行规范的基础上大力推广。

其次，应当适当区分基本生活救助和其他专项救助，这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助，尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此，为了使专项救助更有针对性，更有效率，应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。

第四，重视受助者的能力建设。

社会救助的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性服务提供，变对象化救助为参与式救助，变救助赤贫为促进资产积累，最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。

具体到实际工作，主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机；四是提高社会救助工作人员素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第五，积极推动社会救助制度的有机整合。

现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，不成体系，这是可以理解的。但是，这种状况妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会保障制度不相称，与切实保障民生，促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确地规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。 （节选自《转型时期中国社会救助》（2004））