改革开放以来，我国经济持续增长，人均GDP已经突破1000美元，人民生活水平在整体上稳步改善，温饱问题已经基本解决。从生活质量看，城镇居民的恩格尔系数已经降到35%左右，农村居民的恩格尔系数也下降到45%左右。就城乡整体而言，已经初步进入小康型生活，单就城镇居民而言，已经开始进入宽裕型生活了。

然而，在经济增长、人民生活整体改善的另一面，我国社会分化也很严重，贫富差距持续扩大，贫困问题依然严峻，反贫困的任务依然艰巨。事实上，依生活水平来衡量的贫困现象由来已久，不过在不同的历史时期和不同的社会中表现有所不同，不同的国家和地区也因此发展出不同的应对之策。

整体上看，改革开放以来我国贫困形势的演变表现出以下几个带有趋势性的特征：从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大，从绝对贫困为主到相对贫困为主，从农村贫困突出到城市贫困问题凸显，从区域性贫困到阶层性贫困，从社会分割性贫困到社会转型性贫困，从暂时性贫困到持续性贫困。中国贫困形势的这种演变凸显了加快城乡社会救助体系建设的急迫性。

（一）从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大

如果说改革开放前，中国居民的收入分配表现为低水平的平均，社会成员在整体上都还处于某种贫困状态的话，那么，经过改革以来20多年的经济增长，大多数社会成员的生活有了大幅度的改善，已经明显摆脱了贫困。但是，与此同时，社会成员之间的贫富差距迅速扩大。

有人这样简略地描述到：“经过25年的改革开放和高速经济增长，上海的摩天大楼的数量已超过许多发达国家一国的总量，而贫困地区农民仍住在家徒四壁的土房；中国的大学已经开始步入大众化阶段，而贫困农民还在为子女上小学要付的学杂费发愁；大城市的医院已大量装备了进口的高级医疗设备，而内地农村仍连基本医疗服务都得不到保障，许多低收入家庭的孕妇在家中生产”。很多学者已经指出，目前居民收入分配的不平等程度已经接近中等发达国家的不平等程度，已经是难以容忍的了。

以测量居民收入分配不平等程度的重要指标基尼系数为例，在1988年以前，这一系数不到0.3，表明收入分配是相当平等的；1988年当年的数据是0.382，已经接近公认的警戒线；到1994年则上升到0.452，明显趋于不平等了。根据我们2003年9-10月在全国城镇范围内进行的抽样调查资料，当年城镇居民家庭人均收入分配的基尼系数已经达到令人极为担忧的0.561。尽管有些学者判断目前的基尼系数是在0.44~0.48之间，这也已经到了很多人不能容忍的程度了。

从普遍被认为整体上发展很快的城市看，其内部的不平等程度也在加深。如果按照人口五等份的测量方法，中国城镇家庭最高20%收入户与最低20%收入户年人均收入的差距在1990年是4.2倍，1993年为6.9倍，1998年是9.6倍，而根据我们2003年9-10月在全国城镇范围内的抽样调查资料，这一指标已经飚升至22倍。

贫富差距迅速扩大，社会不平等日益加深，不仅凸显出仍然存在的贫困问题，而且更容易诱发贫困者的不满，从而使得进一步缓解贫困问题变得更为迫切。然而，在贫富差距持续扩大的情况下，反贫困已经很难象改革初期那样，通过让一部分人先富起来，带动整体经济增长以缩减贫困了。目前需要考虑的是控制贫富差距，直接瞄准穷人，或者找到能给最贫穷的人带来好处的经济增长模式，或者直接通过政府的转移支付来救助穷人。如果任由贫富差距扩大，将会导致贫困率的快速增加。已有权威专家预计：如果不平等程度增加1个百分点，贫困率将增加3.7个百分点。

（二）从绝对贫困为主到相对贫困为主

在贫困研究中，人们通常区分绝对贫困与相对贫困的概念。所谓绝对贫困是指个人或家庭缺乏起码的资源，以维持最低的生活需求，甚至难以生存。在测量绝对贫困标准时，一般只考虑为了维持身体健康而绝对必须购买的物品，并且，所购买的物品应当是最简单、最经济的。使用绝对贫困的概念，至少从理论上说，一个社会是可以消除贫困现象的。

所谓相对贫困是指个人或家庭所拥有的资源，虽然可以满足其基本的生活需要，但是不足以使其达到一个社会的平均生活水平，通常只能维持远远低于平均生活水平的状况。因而，相对贫困可以反映财富或收入在不同社会成员之间的分配。一些学者主张，可以把收入水平低于社会成员平均收入一半的人口看作相对贫困人口。相对贫困概念表明，任何社会都存在贫困现象。

从现有资料看，改革初期我们面临的是严重的绝对贫困问题，大规模的贫困人口，特别是农村贫困人口，缺乏最基本的生活条件，不能解决温饱。我们可以在很多贫困地区看到贫困户缺粮断粮，没有盐吃，没有水喝，没有衣穿，没有房住或住着危房，更别说缺医少药，上学困难了。但是，经过改革开放以来的经济增长和反贫困，整体上看，贫困人口的温饱问题已经基本解决了，尽管仍然有一部分贫困人口生活非常艰难。

现在面临的突出问题是：一方面，刚刚解决温饱问题的贫困人口仍然具有很大的脆弱性，抵御风险的能力很差，如果没有制度性的综合救助和发展机会的改善，他们很容易重新陷入绝对贫困；另一方面，与广大人民生活水平在整体上大幅度改善相比，贫困人口享受的发展成果很少甚至不能分享发展的成果，由此而言，其相对贫困程度加深了。这从前述贫富差距扩大的有关数据也可以看出来。在一定意义上，相对贫困问题的日益突出，对社会的和谐与稳定构成了更大的威胁。

（三）从农村贫困突出到城市贫困凸显

很明显，改革初期的反贫困主要是针对农村贫困的，当时农村贫困是最为突出的问题，农村人口中超过1/3的人都处于贫困状态。经过20多年的大规模、大力度的扶贫开发，农村贫困问题已经有很大缓解。按照国家的贫困标准，目前只有不到3000万的贫困人口了。

在农村贫困人口快速缩减的同时，自20世纪80年代末、90年代初以来，城市贫困日益受到关注。特别是到90年代中期以后，城市贫困问题已经演变为突出的社会问题。但是，由于迄今为止并没有权威部门制定城市贫困标准，开展专项的贫困状况调查，并定期发布城市贫困人口的统计数据，所以我们很难非常准确地描述改革以来城市贫困的变化趋势。

中国城市贫困人口的绝对数在1980年代中期以前确有减少的趋势，但在1980年代中期以后又呈现出上升的趋势，特别是1990年代以来，城市贫困人口突破千万大关，并在整体上表现出比较明显的增长趋势。根据我们的研究经验，这种趋势大致上反映了实际情况。如果把全国享受城市居民最低生活保障的人看作贫困人口，那么，截止2002年底，全国城市贫困人口有2000多万人。事实上，由于最低生活保障的标准是偏低的，所以有的专家认为城市贫困人口的规模被低估了，实际应该是3056万人。这里其实还没有考虑流入城市农民的贫困问题。在目前大规模的进城农民中，实际上有相当数量的人生活在贫困状态。

事实上，根据我们2003年9-10月在全国城镇范围内进行的抽样调查资料，目前城市贫困的形势更为严峻。调查表明，5472个有效样本的家庭人均月收入为671.37元。假定取平均收入的50%作为相对贫困线（335.68元），那么相对贫困者占了调查有效样本的45.3%。假定取平均收入的30%作为绝对贫困线（201.41元），那么绝对贫困者占了调查有效样本的25.9%。即使用2003年全国平均的城市居民最低生活保障标准（152元）作为绝对贫困线，绝对贫困者也占到有效样本的18.02%。

如果考虑区域因素区分东部城市与中西部城市，那么，以两类地区调查对象的家庭人均月收入的50%分别划定相对贫困线，东部城市的相对贫困率达到43.7%%，中西部地区为37.79%。如果以两类地区调查对象的家庭人均月收入的30%分别划定绝对贫困线，东部城市的绝对贫困率达到23.8%，中西部地区为21.24%。

如果考虑城市类型因素区分直辖市、省会城市和其他城市，那么，以三类城市调查对象的家庭人均月收入的50%分别划定相对贫困线，直辖市的相对贫困率达到43.7%，省会城市为38.6%，其他城市为39.1%。如果以三类城市调查对象的家庭人均月收入的30%分别划定绝对贫困线，直辖市的绝对贫困率达到24.2%，省会城市为20.4%，其他城市为24.3%。

以上是依据调查对象自我报告的收入情况所进行的分析，并且计算贫困标准时对不同城市的区分还不够细致，这些都有可以质疑之处，但是，这些数据还是可以作为判断城市贫困状况的一个参照。城市贫困的实际状况要比城市低保制度所反映的状况更为严重，这恐怕是一种事实。如果考虑到城市低保制度只是面向拥有城镇户口的居民，则更是如此。

（四）从区域性贫困到阶层性贫困

改革初期的贫困具有很强的区域性特征。一方面，贫困主要是指农村地区的贫困，前述数据已经有所说明；另一方面，农村贫困人口又高度集中在一些成片山区，由此在20世纪80年代初就提出了“贫困地区”的概念，专指贫困人口相对集中的地区。

1987年，中国科学院对全国的664个贫困县按自然地理特征进行了分类，这些贫困县大致呈现在6个大的地理单元和21个小的地理单元，这些贫困县共有9339万贫困人口，占了当时农村贫困人口的接近80%。其中，91%的贫困人口居住在山区，其他贫困人口居住在风沙区、沙化区、干旱区。由此可见，区域性的自然条件是导致贫困的重要因素，这也就是所谓区域性贫困。

然而，随着扶贫开发力度的加大，一些农村贫困虽然还有区域性色彩，但是，在整体上区域性贫困有很大缓解。1990年代以来，传统上所谓贫困地区的贫困人口占整个农村贫困人口的比例在逐步下降，那些非贫困地区的贫困人口则日益凸显出来。今天，我们可以看到，即使是象江苏、浙江这样比较发达的东部地区的农村，也存在着不少贫困农民。

1990年代中期的一些研究已经表明，区域性的自然条件不再是导致贫困的惟一重要因素。人力资本、阶层地位、家庭资产占有情况、参与市场竞争的机会和能力，等等，都成为影响农民收入的重要因素。尤其是受文化程度和职业所影响的阶层地位，对于农民的收入有很大影响。根据国家统计局农村调查队1993年的调查，在文盲、半文盲到大学毕业以上8个文化水平层次中，农户成员平均每提高一个档次，可以使家庭总收入增加34.9元。这大概可以说是农村贫困由区域性向阶层性转变的一个标志。

与此同时，正如前文已经提到的，在农村贫困逐步缓解的同时，原本认为没有太大贫困问题的城市地区，也出现了越来越引人注目的贫困问题。而且，不管是在哪个城市，整体上讲，是否陷入贫困都与个人的生理、心理素质，特别是与个人的社会属性密切相关。个人以职业、教育程度等为主要标志的阶层地位越高，越少可能陷入贫困；而那些阶层地位较低的人，尤其是受教育程度低，从事简单劳动，身处传统行业甚至没有工作的人，就越有可能陷入贫困。在享受城市居民最低生活保障者中，90%左右的人是下岗人员、失业人员、退休人员、“三无”人员及其家属。另有一些在职人员，其就业范围也大多属于社会服务业、建筑业、采掘业、制造业等等行业。

由此可见，改革以来，从致贫原因上看，我国城乡贫困问题确实呈现出从区域性到阶层性的发展趋势。

（五）从社会分割性贫困到社会转型性贫困

为什么改革初期的贫困，尤其是绝对贫困，突出地体现为农村贫困？这大概与长期形成并在新中国成立以后逐步固化的城乡分割的二元社会结构有着密切的关系。

在原有计划经济体制下，实行了严格的户籍制度，确立了明显的城市导向、工业导向的发展战略，广大农村实际上被排斥在现代化进程之外，处于被剥夺、被挤压的地位，主要的作用就是为城市化、工业化提供支撑和奉献，而无缘享受其成果。广大农民实际上等同于农业劳动者，并且代代相袭，很少有机会选择非农职业，很少有机会进入城市工作和生活。

不仅如此，国家在城市还建立了比较完善的单位保障制度、社会福利制度和各项政府补贴制度，比较有效地保障了城市居民的生活。而广大农民长期处于无福利、无保障的状况，在为城市和国家发展作出巨大贡献的同时，自身却越来越贫弱。这样，已经存在的城乡差距不仅不能缩小，而且被不断固化和扩大。以至于到改革开放初期，中国农村超过1/3的人口还不能解决温饱问题，还在生存与死亡的边缘努力挣扎。

有的学者将中国的这种发展模式称为“城乡分治，一国两策”，是非常有道理的。从社会学的角度讲，这种发展模式必然导致并强化城乡分割的二元社会结构。在这种结构制约下，广大农村确实难以有所作为，广大农民的积极性、创造性无从发挥，很难通过自身的努力脱贫致富。其必然的结果就是农村的普遍贫困。

改革开放以后，农村经济体制进行了改革，农民的积极性、创造性被调动起来，造成城乡分割的关键制度——户籍制度——也在市场力量的冲击下有所松动，这样一来，城乡一体化的进程启动了，农村发展的机会多了，农民的选择也多了，因之所创造的财富也多了。再加上国家积极干预，实施扶贫开发，这样就使得农村贫困人口迅速缩减。

然而，与此同时，自20世纪80年代末以来，城市贫困又日渐突出，这是为什么呢？许多学者不约而同地以社会转型的视角看待这种现象。其中，有的学者还具体分析了从社会转型的视角看待城市贫困的主要内涵。概括起来说，大概体现为以下几点：第一是城市产业结构的转化，这样导致一些传统产业衰落，许多城市企业不景气，职工工资因而降低甚至下岗失业，从而易于陷入贫困；第二是城市经济体制的转化，政府不再包揽国有企业的经营，企业也不再对职工实行平均主义的工资分配和统包就业的政策。企业和劳动者都被推向市场竞争的潮流中，他们当中的失败者就容易陷入贫困；第三是城市社会福利保障制度的转型，这种转型的突出问题在于转型滞后，没有及时提出新的制度框架，以为那些在市场竞争中面临风险的人提供有效保障，从而扩大了他们陷入贫困的风险；第四是城市的开放性增加，从而使得城市发展面临农村发展以及国际经济的冲击，例如外商投资企业和乡镇企业发展的冲击，这种冲击加剧了城市内部的竞争；第五是由于户籍制度松动，大量农村劳动力进城，加剧了城市劳动力市场的竞争。种种社会转型因素综合起来，使得城市居民陷入贫困的概率增加，从而导致城市贫困问题凸现。

笔者以为，以上分析是很有道理的。但是，在一定意义上，农村贫困与城市贫困的此消彼涨，实质上是整个社会转型的两个带有必然性的结果。当今社会转型是在城乡差别显著的基础上推进的，这种转型的一个突出方面就是加速城市化，实现从乡村社会到城市社会的转变。这样的社会转型一方面为农村居民摆脱贫困提供了新的机遇，事实上，很多农民是靠进城工作的收入来告别贫困的；另一方面，这样的社会转型也必然导致整个社会人口的重新分布，大量人口，包括原来是农村的贫困人口将逐步集中到城市里来，这就必然导致城市贫困人口增加，并将城市贫困问题展现在人们面前。

（六）从暂时性贫困到持续性贫困

根据贫困状况的持续时间，我们还可以把贫困区分为暂时性贫困与持续性贫困两种类型。所谓暂时性贫困，是指个人或家庭由于意外损失、失业、特定时期内供养人口过多以及其他因素，导致收入的下降或开销的增加，从而陷于贫困，但是，随着相应条件的改善和风险的消失，个人或家庭又会很快摆脱困境，过上正常的社会生活。所谓持续性贫困是指个人或家庭无法摆脱或不愿摆脱其贫困地位的一种情形。美国学者哈灵顿（Harrington,M.）甚至认为，穷人是一种文化、一种制度和一种生活方式，贫困一旦成为事实就无法改变，它本身具有代际传递的规律，将会一代一代地延续下去。出生在贫困家庭的孩子几乎不可能逃脱他们父母所遭受的苦难与艰辛。一些研究也的确证明了这种现象的存在。相比暂时性贫困而言，持续性贫困更不利于社会整合与社会稳定，需要社会作出长期的、稳定的制度安排，以预防和抑制其负面影响。

笔者在此提出改革以来中国贫困有从暂时性贫困到持续性贫困演变的趋势，主要是想表达以下三层意思。

第一，改革初期的农村贫困人口，以及城市贫困凸显之初的城市贫困人口，实际上包含了大量的暂时性贫困人口，这些人或者由于经济体制、经济机会的束缚，或者由于暂时性失业以及家庭困难等原因，处于贫困状态。但是，经过国家的经济体制改革、大规模的农村扶贫开发以及连续实施的城市再就业工程等等外部干预，他们基本上摆脱了贫困，已经成为非贫困人口。而那些目前仍然处于贫困状态的人，实际上已经很难通过外部的积极干预以及自身的努力摆脱贫困了，在此意义上，他们已经构成持续性贫困人口，例如城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有抚养人或赡养人的所谓“三无”人员，生活在自然环境极为恶劣、土地等生产资料极为匮乏地区的农村贫困人口以及城市中年龄偏大的持续失业人员、部分年老退休人员等等。

有的人将持续性贫困凸现的过程形象地比喻为“水落石出”，也就是说随着国家和社会的积极干预以及个人的不断努力，那些暂时性贫困人口已经退出，从而使得那些淹没在暂时性贫困人口之“水”中的“石头”（指极难脱贫的持续性贫困人口）一下子突出出来，这就是我们今天所要面对的贫困形势。如果继续采用所谓扶贫开发、促进再就业等方式缓解贫困，或者成本太高，或者无济于事，必须考虑通过完善社会救助来解决问题。

第二，经过20多年的经济增长和社会分化，今天中国社会的阶层化趋势已经非常明显，各个阶层之间的界限正在日趋明晰，改变阶层地位的机会，特别是陷于贫困者要提升自己阶层地位的机会，正在变得越来越少，至少不象改革初期那样多了。因此，目前那些陷入贫困的人就有可能持续地处于贫困状况，贫困问题已经成为我们这个社会所必须长期面对的问题了。

第三，快速推进的社会结构转型已经呈现出不可逆转的趋势，因此那些依附于原有社会结构的人已经很难被整合到新型社会结构中去，从而也就失去了回到社会主流的机会，而面临着长期处于边缘地位的危险。正如有的学者所指出的，考虑到目前城市贫困人口的结构性特征，即以失业下岗人员为主，限于这些人自身的条件以及与旧的社会结构的关联，“即使新的经济增长来临，即使国有企业的改革搞好了，他们的状况也难有根本的改变。对于他们中的绝大部分人来说，第一，回到社会的主导产业中去，根本没有可能；第二，在目前的体制之下，回到原来那种稳定的就业体制中去，根本没有可能；第三，朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。这也就意味着，目前的下岗和失业者，事实上是社会中的被淘汰者，他们已经成为被甩到社会结构之外的一个群体”。这样一个群体的贫困，因此就将表现为持续性贫困。

如果换个角度说，从暂时性贫困到持续性贫困还有一层含义，这就是对于贫困这种社会现象的看法正在转变。在改革开放之前，受意识形态的影响，我们实际上不能正视社会中的贫困，甚至否定贫困的存在。改革开放之后，人们开始认为贫穷不是社会主义，要致力于消灭贫困。但是，这里实际上暗含了一个假设：贫困现象是通过努力可以消灭的，是一种暂时性现象。

然而，随着时间的推移，今天人们已经认识到，贫困作为一种社会现象是将长期存在的，表现出某种持续性的特征。因为，在市场经济条件下，优胜劣汰是普遍规律，市场竞争中的失败者是不可避免的，由此，贫困现象也是不可避免的。尽管贫困人口的构成可能会发生动态变化，但是贫困本身作为一种社会现象，将是与市场经济相伴随的一种长期性现象，是不可能通过紧急动员的方式加以解决的。只有作出与市场经济相应的稳定的社会政策安排，才能达到保障陷于贫困者的基本生活的目的。换句话说，在市场经济条件下，我们今天所从事的扶贫将是一项长期性任务，扶贫的重点应当是着眼于瞄准贫困者的、具有长期效力的制度建设。（节选自《转型时期中国社会救助》（2004））