在前几章我们着重研究了中国城市范围内的主要社会救助制度。本章将对农村五保供养这一历史较长的社会救助制度进行初步的研究。

新中国农村五保供养制度建立于20世纪50年代的农业合作化时期。1956年，第一届全国人大第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》。该章程规定：农业生产合作社，对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡以及残疾社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。由于这份文件规定了对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保燃料，对于年幼的保证其接受教育，对于年老的保证其死后安葬，这些保障便简称“五保”制度，享受“五保”的农户便简称“五保户”。从此，“五保”制度成为我国农村的一项重要的社会救助制度。

紧接着，为了解决一些孤寡老年人无人照料的问题，全国各地又开始兴办敬老院。根据1958年的统计，当时全国农村享受“五保”待遇的有413万户，519万人；各地兴办敬老院15万多所，收养300多万老人。此后，在农村集体经济占主导地位的时期，五保制度一直落实较好。直到1970年代末期农村改革以来，集体经济受到冲击，五保供养制度的落实开始面临困难。

为了做好农村五保供养工作，保障五保对象的正常生活，1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，明确规定符合以下条件的农村老年人、残疾人和未成年人属于五保对象：（1）无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；（2）无劳动能力的；（3）无生活来源的。对于这些五保对象，农村集体经济组织应负责提供经费和实物，实施以下保障内容：（1）供给粮油和燃料；（2）供给服装、被褥等用品和零用钱；（3）提供符合基本条件的住房；（4）及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；（5）妥善办理丧葬事宜。五保对象是未成年人的，还应保障他们依法接受义务教育。整体上，应当保证五保供养的实际标准不低于当地村民的一般生活水平。1997年，为了规范和发展农村敬老院，推动五保对象的集中供养，民政部还颁布了《农村敬老院管理暂行办法》。

然而，最近几年，一些媒体和内部渠道不断披露一些地区农村五保对象的基本生活得不到保障，很多五保对象生活艰难，引起了比较广泛的关注。现行五保供养制度的落实情况究竟如何？如果落实不好，其深层原因是什么？如何改进农村五保供养工作？本章基于实地调查的资料，围绕这些问题进行分析，以期引起学术界对于农村社会救助问题的关注和深入研究。

一、农村五保供养面临的突出问题

近年来，虽然一些地区的农村五保供养工作取得了一定成绩，但是，整体上讲，问题依然很多，突出地表现为以下几个方面：

（一）五保对象应保尽保难

根据民政部救灾救济司提供的数据，截止2002年底，全国农村五保供养对象有570.37万人，约占全国农业人口的0.6%。其中，真正获得保障的只有296.82万人，约占应保对象的52.04%。这种情况直到2004年仍然没有太大改变。换句话说，有接近一半的五保对象没有获得保障，应保未保的问题很突出。

根据笔者在安徽省的调查，全省应保未保率为21.3%，在实地调查的定远、肥西、东至三县，应保未保率分别是54.9%、31.5%和24.2%。值得注意的是，即使是在东部发达地区，应保未保问题也很突出，例如，广东省云浮市、肇庆市的应保未保率分别为36.34%、22.69%；浙江省的实际应保未保率也达到38.2%。在西部贫困地区，情况更为严重。例如，青海省的应保未保率达到41.41%，很多符合条件的五保对象尽管生活困难却得不到任何保障。

（二）五保供养标准落实难

由于《农村五保供养工作条例》第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平”，因此，很多地区所公布的保障标准是比较高的。但是，我们在调研时发现，公布标准很难兑现，特别是公布的现金标准与五保对象实际拿到的生活费之间差距较大。比如说，有些地区在文件上规定了每人每年1800元的供养标准，但是，五保对象反映他们能拿到手的现金有几百元钱就不错了。

调查还发现，由于受资金的限制，一些地区制定五保供养的公布标准就不能落实条例的精神，甚至连地方政府的政策也难以落实。以安徽省为例，省政府在税费改革过程曾经提出五保供养标准的两个确保，即确保税费改革后的五保供养标准不低于改革前的水平，确保五保供养的实际标准不低于当地村民的一般生活水平。

然而，我们在调研时发现，很多地方执行的五保供养标准远远低于当地村民的一般水平，分散供养尤其如此。1999年税费改革前，安徽省五保户平均供养标准为：集中供养1489元/年·人，分散供养1080元/年·人；而在税费改革的第一年，即2000年，供养标准普遍下降，全省集中供养年人均标准为1404元，分散供养年人均标准为833.6元，均低于当地农民年人均收入1920元的水平；即使在2002年加上了省级转移支付的资金，集中供养和分散供养的标准也只有年人均1674元和1150元。事实上，这是以2000年的五保人数为基数计算的，没有考虑基层针对一些没有列入基数的五保对象实施半保或临时救济的情况，这样做不可避免地会挤占一部分五保经费，实际上导致五保供养的实际标准要低于按2000年五保对象基数计算的供养标准。

（三）全面落实五保内容难

在本章一开始，我们就介绍了“五保”的内容，简而言之就是“保吃、保穿、保住、保医、保葬”。然而，我们在调查中了解到，除了“保葬”外，其它“四保”都不同程度地存在问题，在一些地区，五保实际上已经蜕变为两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。

以最基本的“保吃”、“保穿”而言，目前也普遍存在一些问题。即使一些得到供养的五保户，虽然食物勉强果腹，衣被勉强御寒，但是，我们在调查中发现，几乎所有散居的五保户都不记得上一次吃肉和吃蛋是什么时间，也不记得它们是什么滋味。有一些五保户家中虽有余米，但是明显已经发霉。集中供养的五保户生活虽然好一点，但也只是每周两次在菜里放一点点肥肉，让院民们尝到一点肉味。不论集中供养还是分散供养的五保户，大多都没有买新衣服的记忆，他们的衣服要么已经穿了十几年，要么就是外界捐赠的救灾衣服。

就住房而言，由于五保户自身既无能力也无动力改善住房条件，所以，如果没有外部的关心和推动，五保户的住房状况一般总是农村中最差的。我们在调查时发现，很多五保户的住房都是泥土结构，漏风漏雨是常事，更经不住自然灾害的考验。以安徽省定远县为例，在调查期间，由于水灾而倒塌的房屋中有相当一部分就是五保户的危房。根据当地政府提供的数据，在正式批准享受五保待遇的人中，倒房688户、1450间，发生危房1158户、1671间。

五保供养工作条例中规定的保医内容是最难落实的。根据我们了解到的情况，不论集中供养还是分散供养，五保户的医疗需求都不能得到起码的保障，条件最好的乡镇，一年最多也只能给每个五保户报销200-300元的医疗费用。这部分钱对于年老体衰、营养不良的五保户们来说无异于杯水车薪。我们调查到的五保户都有不同程度的疾病，并且只能自己捱着，靠天养活。有些五保对象从本来就非常有限的生活费中硬挤出一部分，以便应急。然而，这必然导致营养状况的进一步下降，从而增加罹患疾病的可能性，陷入恶性循环。

另外，在年老体衰的五保老人中，有相当一部分生活自理能力较差，集中供养的五保老人还可以由工作人员或其它院友勉强提供一定的照护，许多散居的五保老人则根本得不到五保供养条例中规定的待遇，生活非常不便，生活质量极其低下，在患病期间境况更为悲凄。

（四）实施敬老院集中供养难

客观地讲，不论从保障五保老人基本生活的角度，还是从满足五保老人精神需要的角度，集中供养都是更加适合五保老人的一种供养方式，也是有关政策鼓励的方向。然而，目前的集中供养状况普遍不理想：一是实际集中供养率低，调查各省的集中供养率大都在20%左右（参见表8-2），一些地区近年来的集中供养率还在逐步下降；二是一些敬老院固定资产闲置，由于缺乏运营费用，一些敬老院建设起来后，无法吸纳五保对象，出现床位闲置的情况，有的敬老院空床率甚至达到50%以上，还有少数敬老院已经成为空院，而事实上有相当一部分散居五保户希望入院供养；三是很多敬老院年久失修，各项设施陈旧，勉强维持，很难有效地保障五保户的基本生活，甚至不能抵挡风雨。我们在一家敬老院了解到，下雨天在食堂做饭还需要打伞！四是很多敬老院专业化管理不够，管理人员素质低，服务水平差，院民自由少，不利于吸引散居五保户入院供养。

（五）地区供养负担不均衡

目前农村地区的发展是不均衡的，有些地区经济发展快，生活水平高，当地政府对五保供养工作很重视，而且也有充裕的财力，因此，五保供养工作做得比较好。在另外一些地区，由于经济发展缓慢，居民生活水平普遍较低，政府和村集体的财政也很困难，因此五保供养工作落实不好，五保户的基本生活得不到保障。

我们在调查中还发现，那些越是贫穷落后的地区，五保对象越多。造成这种状况的机制大概是这样的：这些地区的姑娘嫁出去的多，外地姑娘嫁进来的少，从而导致很多人不能结婚，结不起婚，或者是近亲结婚，下一代质量不高，无力供养上一代。当一些没有结婚的人年老时，当哪些已经结婚但没有儿女或者儿女残疾的人变老时，自然就成为五保对象。

更重要的是，由于目前五保供养的主要责任人是村委会和村民小组，五保供养的资金来源主要是农业税20%的附加。在贫困落后的村，越是五保对象多，反而保障经费越是有限，五保供养工作难度越大，从而严重影响了五保户的基本生活保障。

鉴于这种情况，有些乡镇实行五保经费统筹，部分地解决了乡镇内部各村之间供养负担不均衡的问题。但是，在县内各乡镇之间，五保供养负担不均衡的情况依然比较严重。

二、五保供养陷入困境的深层原因

调查发现，农村五保工作存在以上困难的原因比较复杂。但是，深入分析起来，其主要原因大概是在以下五个方面，其中，农村集体的消解和五保供养制度调整滞后乃是问题的症结。

第一，近年来五保对象增加较快

如果我们将安徽省民政厅2000年呈交的《关于我省税费改革中农村五保、优抚对象供养、优待兑现情况的报告》中的数据和2002年底的摸底数据进行比较，就不难发现两者差距很大：前者是2000年应该得到保障的五保户人数，全省为264967人，后者为2002年应该得到保障的五保户人数，全省为398369人，两年间净增133402人。这当中有一个人为的原因，也就是由于五保供养的主要责任人是村集体，各地为了减少负担而在2000年压缩了上报数字。但是，除此之外，由于一些客观原因，近年来五保对象也在呈现增长趋势。

深入分析可以看出，近年来五保对象的客观增长包括两个方面。一方面是一个阶段性增长，主要是由于在1993年前后第二轮土地承包时，有一些五保户在当时体力尚可，主动选择了承包土地，“划田代耕”。但是，随着时间的推移，这部分人现在已经年老体弱，不再有劳动能力，难以自食其力，从而需要集体供养。另一方面是一个长期性增长趋势，主要是由于农村人口结构发生变化和家庭养老作用削弱而导致的。由于人口迁移的影响，自80年代初期开始，我国农村老龄人口所占比例就开始高于城市。90年代以来，农村老龄化加速。根据2000年第五次人口普查的数据，目前农村60岁以上老龄人口已经占到农村总人口的10.89%，而城市地区的这一比例为10.05%。可以说，目前农村社会已经进入老龄社会。但是，在此情况下，由于计划生育、人口迁移等因素的影响以及市场经济的冲击，农村家庭养老的作用却在削弱，一些老人生活非常困难，迫切需要社会照顾。

第二，五保资金筹措没有保障

资金短缺是五保供养困难的关键原因之一。在某种程度上可以说，因为没有足够的资金，使得该保的人保不进来、该落实的保障标准落实不了、该提高的保障标准提高不了、该保障的内容不能全部保障、想建敬老院建不起来或者建起来了又不能规范运营、想进敬老院的进不去、进了敬老院的又不能感到满意，如此等等。

但是，必须注意到，五保资金短缺的关键在于深层制度的约束。现行《农村五保供养工作条例》规定，五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。在农村税费改革前，五保经费主要从“三提五统”资金中解决。尽管由于各种原因，该项资金在很多地区也不能足额收取，但是由于资金总量较大，所以很多地区基本上还能应付五保经费的支出。2000年开始实施农村税费改革之后，最初对于农村五保供养经费没有给予合理的测算，而是放在农业正税20%的附加中支出。这个20%的附税还要支出村组干部工资和办公经费。

事实上，各地普遍反映，20%的附税总量比原来的“三提五统”资金要小得多，而且也很难足额收取。有些地区虽然能够收取一些，但是存在着以附税抵正税欠收的现象，也就是在正税不能足额收取时，将附税收入计入正税，从而在实际上减少了附税收入。在很多地区，有限的附税资金根本不能同时满足五保、村组干部工资和办公的支出，在有些地区，这项资金甚至不能满足其中任何一项的支出。虽然有些地区规定，20%的附税资金必须优先用于五保供养。但是，实事求是地说，这种规定不符合情理，很难落实。

在村集体财力受限的情况下，一些地区指望乡镇政府投入五保资金。但是，一方面由于现行五保政策给出了乡镇政府推卸责任的空间，另一方面，很多乡镇政府财政确实困难。在调研时，很多乡镇干部反映，税费改革之后，乡镇政府也普遍减收。我们也确实发现，一些乡镇负债累累。事实上，乡镇负债是全国性问题。据中国新闻网披露，全国乡镇财政负债保守的估计也在2000亿元-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇，负债竟超过上千万元。在此情况下，指望乡镇政府解决五保资金问题也确实有困难。

在安徽省，省级财政运用转移支付解决了一部分五保经费。根据我们的调查，这项经费的落实情况还是比较好的。但是，一方面，财政转移支付的资金是不足的，人均补助标准偏低；另一方面，计算财政转移支付的基数是不确切的。因此，省级转移支付的作用也很有限。

因此，要确保五保资金的筹措，必须考虑深化税费改革，调整五保制度，明确各级政府的责任。

第三，五保供养制度没有根据实际情况及时调整

正如前文所说，五保供养资金筹措无保障的深层原因是制度约束。改革开放以来，中国农村发生了很大变化，一个突出的变化就是集体的作用日益削弱，甚至在某种程度上可以说：集体消解了，我们的很多农村实际上已经进入后集体化时代。但是，与此同时，现行五保供养制度并没有根据变化了的形势作出有效的调整，以至于不能充分发挥作用。

我国农村五保供养出现于农业合作化时期，长期以来，占统治地位的集体经济是五保供养制度的重要支撑。1994年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，实际上延续了原有计划经济体制的思路，继续把集体作为五保供养的责任主体。该条例的第三条规定：“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施”，第十一条规定：“五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹中列支，不得重复列支。”

很明显，这个条例没有很好地因应农村社会经济形势的变化。在原有计划经济体制下，农村集体经济居于主导地位，完全可以支配现金、实物以及人力资源，并且因此而在农村社会有着很高的权威，因而确实可以有效地举办五保供养等公益事业。但是，改革开放以后，逐步确立了市场经济体制，农村土地制度发生了重大变化，农村人口流动也日益加速，在很多地区，集体经济受到削弱，集体组织面临瘫痪，集体观念面临解体，村干部动员资源的能力和权威也大大下降，在某种意义上可以说，原有的强有力的集体目前已经成为空壳了。特别是，税费改革以后，具有一定随意性的“三提五统”已经被取消，乡村干部动员资源的行为进一步规范，筹集闲置资源的能力也进一步下降。在此情况下，很多地区的乡村集体实际上已经丧失了举办集体福利事业的能力。

因此，要真正落实五保供养，必须及时调整相关制度，因应变化了的社会经济形势，重新确定五保供养的责任主体。而导致了应保未保、保障标准低等一系列问题。

第四，农村社区建设不足，社区服务水平低

五保供养制度实际上并不仅仅是一项收入补助制度，它包含了收入补助加服务提供两方面的内容。在原有集体经济时代，以集体组织为依托，这两项内容的落实是有保障的，因而五保供养的质量较好。但是，改革开放以来，随着集体的逐步消解，五保供养制度越来越蜕变为一项单纯的收入补助制度，大大弱化了五保供养制度的效果。

造成以上状况的关键原因在于目前农村社区建设不足，社区服务水平很低，不利于全面落实五保制度。我们在调研时发现，一些五保对象就医非常困难；由于交通不便和自己身体不好，去集镇购物也不方便；平日居家染上小病，很少有人帮助照料；一些无儿无女的孤寡老人，心里非常孤独，难以有机会得到排解；再加上农村文化建设不足，五保老人的精神需求很难满足。事实上，很多五保老人被严重边缘化了，在平日里很少能够感受到社会的关怀，只有在大的年节，才能碰上一些干部的访问和送温暖。

在某种程度上可以说，迄今为止的社区建设主要是在城市。实际上，加强农村社区建设，改善农村社区服务也非常迫切。随着市场化改革的深入和人口迁移的加速，一些乡村社区正在趋于解体，这一进程对所有农村居民的生活质量都造成了很大的负面影响，而不仅仅是对五保老人造成负面影响。因此，在未来的社区建设规划中，甚至在农村发展战略中，都应该高度重视农村社区建设问题。

第五，农村群众集体意识削弱，互助意愿不足

农村五保供养工作落实困难的最后一个深层原因就是群众集体意识削弱，互助意愿不足。在某种程度上可以说，这也不仅是农村的问题，而是全社会的问题。

毋庸讳言，改革开放以来，受市场经济的冲击，公众道德素质有滑坡的趋势。很多人过分关注个人利益，而对集体利益、对他人利益关心不够。在很多农村地区，作为对过分集体化的反动，自实行土地制度改革以后，很多集体财产被瓜分，集体组织迅速瘫痪，集体意识迅速消解，一些地区甚至流行“分田到户、不要干部”的谚语，“事不关己，高高挂起”、“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”等等传统信条再次成为很多人的行为准则。这样一来，主动关心他人、帮助他人，邻里之间守望相助的行为就少了。甚至，在一个家庭内部也经常发生以赡养问题为核心内容的代际冲突。很明显，这种状况对于落实五保制度，改善五保对象的生活是不利的。事实上，它对所有人都是不利的，已经有很多人意识到这一点，也意识到加强道德建设的重要性。但是由于集体行动自身的逻辑，短期内很难预期公众的道德素养有很大的提升。加强道德建设是一项长期任务。

三、改进五保供养工作的若干建议

农村五保对象是我们这个社会中最贫穷、最弱势、最需要社会关心和支持的一群人。特别是在城乡居民整体生活水平大幅提高并以全面建设小康社会为目标的今天，改进农村五保供养工作十分迫切。有鉴于此，我们认为，必须对现行五保供养制度和政策进行大的调整，要有新思路、新观念，要从中国农村变化了的现实出发，实事求是，明确并强化政府在农村五保供养工作中的责任，努力完善农村社会救助制度。

第一，尽快修订、调整《农村五保供养工作条例》，明确并强化政府责任。

如前文所述，1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》延续了原有计划经济的思路，没有充分意识到农村社会经济的新变化，特别是不能适应税费改革后的新形势，已经越来越成为五保供养工作的约束因素，因此迫切需要对其进行修订。与此同时，传统上“依靠集体，依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救，辅之以国家必要的救济”这一指导思想也有必要转变。

在后集体时代，我们需要重新确定五保供养的性质，改变五保供养的责任主体，明确划分各级政府和村集体在五保供养工作中的责任。事实上，按照国际惯例，在市场经济条件下，政府应该承担起社会救助的主要责任。对最贫穷、最弱势、最无助的五保对象实施救助更应该是中国政府的应尽之责。从更高层次上说，这也是政府实践“三个代表”重要思想的具体体现，是政府解决农村问题，推动农村发展的一个切入点。

当然，需要指出的是，明确并强化政府在五保供养工作中责任，并不是说政府需要包揽所有五保事务。准确地说，农村五保的正确出路应该是政府责任与集体义务相结合，各自发挥优势，共同做好五保供养工作。更具体地说，即在各级政府确保五保供养资金的同时，村集体要做好对五保户的管理和社会服务工作。

第二，采取有效措施，确保五保供养资金。

首先，应当明确五保供养资金，包括管理支出，由各级政府财政负责；其次，应当明确各级政府财政的分担比例，比如可以考虑中央财政拿30%；省级财政拿40%；市级财政拿10%；县级财政拿10%；乡镇财政拿10%。再次，应当建立五保供养资金专户，专款专用，避免目前因各项支出捆绑使用而使五保供养经费被挤占的情况。最后，建议实行资金预拨制，即每年先将下一年度的预算资金拨付，到年底决算，以免因资金拨付问题导致五保资金拖欠。此外，根据五保对象数量的变化和保障标准的调整，建立合理的资金数量调整机制也很必要。

第三，稳步推进农村低保工作，优先将五保户纳入低保体系。

我国城市居民最低生活保障制度的实施已经取得突出成就，积累了非常丰富的经验，训练了一支得力的队伍。在一些发达地区，农村低保制度也已经建立，并且有着比较好的运行效果。我们在调查时也听到很多基层干部希望建立农村低保制度的声音。从长远看，建立城乡统筹的低保制度是我国社会救助制度改革的基本方向。这项制度的建立对于确保五保对象的基本生活意义重大。

考虑到在近期全面推开农村低保制度还有一些现实的障碍，我们特提出以下几个方案：（1）在条件合适的地区，鼓励率先推进农村最低生活保障制度，切实保障五保对象以及其他农村特困人口的基本生活；（2）在全国农村普遍建立低保制度，但是分步推进，优先将五保对象纳入低保；（3）在建立农村抵保制度确实有困难的地区，可以考虑将部分集中供养的五保对象纳入城市低保，这样既可以保障五保对象的基本生活，又可以促进集中供养。

第四，尽快建立针对农村五保户的医疗救助制度。

众所周知，目前中国农村的医疗服务水平整体上是很差的，群众看病难，因贫致病、因病致贫的问题很突出。特别是五保对象，其医疗需求更为迫切。因此，在全国农村改进医疗服务尚有困难的情况下，应当优先建立针对五保户的医疗救助制度。

针对农村五保户的医疗救助制度可以有两种选择，一是设立专门的医疗救助基金，通过严格的程序，确保为五保对象服务。该项基金的统筹范围建议在县一级，不足部分由上级财政转移支付解决；二是将五保户纳入农村新型合作医疗体系，所需费用由政府买单。

需要强调的是，针对五保户的医疗救助制度要发挥最大效益，有赖于农村卫生保健体系的建设，这方面国家也应当增加投入。

第五，加大敬老院建设力度，改革敬老院运行机制，努力增强其造血功能。

如前所述，不论是从满足物质需求还是从满足精神需求的角度讲，进敬老院实行集中供养都是一种更好的五保供养方式。但是，目前敬老院建设的投入严重不足，管理还不够规范，服务还不够专业，需要大力改进。

民政部1997年颁布的《农村敬老院管理暂行办法》依据的是国务院1994年颁布的《农村五保供养工作条例》，将敬老院定义为“农村集体福利事业”，规定所需经费由乡统筹。很明显，这种规定已经不合时宜了。因此，结合《农村五保供养工作条例》的修订，要重新修订《农村敬老院管理暂行办法》，明确责任和资金来源。各级政府应当把实行集中供养作为五保供养的一个基本方向，把建设农村敬老院纳入社会经济发展规划，切实加大投入力度。

另外，鉴于目前农村已经进入老龄社会，而传统的家庭养老作用正在削弱，农村养老社会化看来是一个必然趋势。在有条件的地区，可以充分发挥农村敬老院在养老方面的作用，有偿吸收一些非五保对象入院供养，以增加敬老院的收入，改善五保对象的生活。

在加强敬老院建设方面，还必须加强管理，逐步推进院民服务的专业化，提高服务水平。

第六，加强农村社区建设，改进社区服务质量。

如前所述，农村五保对象大多年老体衰，生活自理能力差，因此除了给他们提供足够的现金补助外，必要的服务也是非常重要的。

鉴于目前农村社区建设滞后，专业化的社区服务非常匮乏，今后一段时间应当加强村组集体的建设，使其在协调人力、物力，为五保对象提供必要服务方面发挥作用。另外，在有条件的地区，也可以鼓励专业服务组织将服务延伸到农村，延伸到五保对象家里。一些必要的支出可以由政府买单。

在改进五保对象服务方面还有两个可供选择的方案。一是促进五保对象，甚至包括农村其他老人的自我组织，鼓励自娱自乐，自我服务。我们在调查中发现，有的地区有将五保对象集中居住、分散供养的打算，可以看作是一种新的尝试，是介于集中供养和分散供养之间的一种供养方式。二是充分发挥各地志愿者的作用，鼓励各地专业民间组织以及专业社会工作者深入农村，为农村老年人，包括五保对象提供适当的服务。

第七，加强精神文明建设，倡导社会互助。

前文已述，受市场经济的冲击，很多群众的道德素养有滑坡的迹象，集体意识、互助意识有所削弱，过分关注个人利益。很明显，这种状况是不利于开展五保供养工作的。五保供养是社会救助的一种类型，社会救助不仅在表面上需要社会成员对他人的关心，愿意帮助他人，而且在实质上就是社会互助，是一部分社会成员帮助另外一部分社会成员，政府不过是在其中发挥了重要的中介作用。一个社会的救助体系是否完善，社会救助的水平是否适当，在本质上是与社会成员的互助意愿密切联系的。

因此，在经济发展过程中，必须高度重视精神文明建设，提高公众的道德素养，倡导社会互助，这不仅可以为五保供养制度的有效实施创造条件，也有利于整个社会救助制度的完善，进而有利于整个社会文明程度的提升。

第八，加大五保供养工作的监督、检查力度。

监督检查是推动五保供养工作落实的重要手段。这里，加强几个方面的监督检查是非常重要的：一是检查各级政府是否真正高度重视五保供养工作，要把这一点作为评估各级政府政绩的重要指标，人民政府理应为人民服务，理应关心帮助最困难的人群，想群众之所想，急群众之所急。二是检查各地五保对象的底数是否清楚，是否存在虚报、瞒报的情况；检查按照规定的五保经费是否按时足额发放。三是监督检查各级政府五保供养资金的到位情况，防止拖欠和假配套，防止资金截留和挪用。

在监督检查方面，一个关键问题是监督检查方式的创新。在目前情况下，仅仅依靠行政机构上级对下级的监督检查是远远不够的。要充分发挥新闻媒体和其他社会力量的监督作用，努力使五保供养工作成为民政部门的又一项“阳光工程”。在这方面，民政部为检查城市低保金发放情况而在2002年9月邀请中国人民大学和南开大学师生开展“百城万户”调查的做法可资借鉴。

我们注意到，鉴于各种渠道所反映的情况，中央政府已经开始重视五保供养工作中的问题。2004年8月23日，民政部、财政部、国家发展和改革委员会共同发布《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》（民发[2004]145号），指出应充分认识进一步做好五保供养工作的重要意义；规范五保管理，实现 “应保尽保”；加强资金管理，确保五保供养资金落实；加强敬老院建设；发动社会力量，支持五保供养工作；进一步加强督促检查，确保五保供养政策落实。这个通知对于改进五保供养工作有一定意义，但是，它基本上还是在原有制度框架下强调加强监督和管理，并没有涉及本质性的制度变革。因此，五保供养工作局面的彻底改善恐怕尚需时日。（节选自《转型时期中国社会救助》（2004））