除了上一章所讨论的农村五保供养制度外，还有一些针对范围更广的农村居民的社会救助制度，其中主要包括灾害救助制度、特困户救助制度和最低生活保障制度等。对于灾害救助而言，由于其自身具有一定的特殊性，并且笔者以前没有进行过相关研究，所以暂不列入本书讨论范围。对于特困户救助而言，虽然目前很多地区都在做，但它在本质上还是传统社会救济的延续。民政部办公厅2003年5月22日发布的《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》（民办发[2003]6号），采用的依然是“救济”的说法，并且明确救济的重点是农村中因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的农户。从长远看，带有救济性质的特困户救助仍然是不够规范的救助制度，仍然需要继续改革。它不能代表未来农村社会救助的基础制度。所以，笔者在此也不单独对其进行讨论。

不过，自20世纪90年代以来在全国各地逐步推广的农村居民最低生活保障制度，倒是可以代表未来农村社会救助的基础制度，并成为城乡社会救助统筹的重要载体。为此，本章专门分析农村低保制度建设的必要性，并对全国农村低保制度的实施情况进行总结，探讨进一步完善农村低保制度的主要对策。

一、农村低保制度建设的必要性

关于农村低保制度建设的必要性，或者说是其背景和意义，已经有很多学者进行了讨论。大体上，笔者认为可以从以下几个方面加以认识。

第一，建设农村低保制度是因应农村贫困形势变化的需要。

20世纪70年代末以来，通过改革农村经济体制和加大扶贫开发力度，中国政府大规模削减了农村绝对贫困人口，使贫困人口规模由2.5亿人下降到2003年的2900万人，贫困发生率由33%下降到3%左右。已有研究表明，当某一区域内贫困发生率下降至5%以下时，区域整体发展对于帮助这些贫困人口的作用迅速减弱。目前，在我国大部分农村地区，贫困发生率都已降至5%以下，因此，单靠大规模的扶贫开发已经很难再迅速缩减贫困人口了。有资料表明，从2001年到2002年，国家年均扶贫投入分别为“八五”期间和“九五”期间年均投入的3.7倍和2.0倍，但是每年平均减少的农村绝对贫困人口则分别只有上述两个时期的年均值的48.6%和29.6%。

在贫困人口规模迅速缩减的同时，剩余贫困人口中相当一部分以“小分散、大集中”的方式分布在一些自然条件极为恶劣、交通极为不便的山区，这部分贫困人口大约占到2003年农村贫困人口的70%以上。要通过扶贫开发的办法使这些贫困人口摆脱贫困，其成本要远远高于平原地区。有的学者指出，这部分人的脱贫成本大约要1-1.5万元/人，而目前政府投入无法达到这个水平。

进一步分析还可以发现，在剩余的贫困人口中，很多是残疾人，缺乏正常的劳动能力。根据中国残联1998年开展的全国贫困残疾人入户调查资料，全国共有贫困残疾人1372万，其中农村贫困残疾人1206万，占贫困残疾人总数的87.9%，占1997年底农村贫困人口的大约24%。这当中，大多数贫困残疾人又集中在中西部省份。到2002年底，在全国2820万农村贫困人口中，残疾人仍有979万，大约占35%。这表明，很少的残疾人能够通过扶贫或自身努力摆脱贫困，贫困残疾人越来越成为农村绝对贫困人口中的主要部分。在其他农村绝对贫困人口中，又有很多是孤寡老人、长期慢性病患者，脱贫希望也很小。

此外，由于我国农村扶贫所依据的标准是很低的，所以，即使那些摆脱贫困的人，依然有着很大的脆弱性。在没有稳定的保障制度支持下，他们很难抵御各种自然的、经济的、社会的和家庭的风险，容易重新陷入贫困。在我国农村地区，特别是中、西部农村地区，这种返贫现象尤为普遍。根据新华社记者报导，陕南秦巴山区返贫率一般在10％左右，灾年则达20％—30％；安徽六安地区正常年景的返贫率也在20％左右，从1999年到2000年，返贫人口就有45万人。根据国家统计局的监测，2003年我国农村贫困人口甚至比2002年还增加了80万。

如果我们再考察农村地区的相对贫困问题，我们还会发现：在农村绝对贫困人口大规模缩减的同时，农村贫富差距迅速扩大，相对贫困问题越来越突出，部分贫困者的相对贫困程度在加深。根据国家统计局农村社会经济调查总队进行的住户调查，1990年，22.6%的低收入户占有收入比重为10.0%；4.5%的高收入户占有收入比重为13.3%，高收入户人均纯收入是低收入户的6.7倍。到2001年，22.0%的低收入户占有收入比重下降到7.5%；7.2%的高收入户占有收入比重则上升到22.4%，高收入户人均纯收入达到低收入户的9.3倍。

鉴于以上农村贫困形势的变化，我们首先得承认无法彻底消灭绝对贫困人口这一现实，特别是使用传统的扶贫开发方式，有可能是事倍功半。其次，我们有必要转变援助贫困人口的方式，为他们提供持续性的制度性的生活保障，增强其抗御风险的能力，而不是象扶贫开发那样只以即时性脱贫为目标。再次，我们要建立农村居民的兜底机制，实质性地保障贫困居民的基本生活，防止贫困程度的加深，致力于缓和或缩小贫富差距。综合考虑这几个方面，建立并完善农村居民最低生活保障制度就是非常必要的选择。

第二，建设农村低保制度是完善农村社会保障制度的需要。

迄今为止，农村社会保障还远远谈不上健全和完善。在很大程度上，农村社会保障还处于缺失状态。然而，广大农民的社会保障需求却日益强烈。这里主要是因为随着市场化、工业化和城市化的快速发展，传统的农民自我保障的功能日趋弱化。

传统上，农民的自我保障主要有三种形式。一是利用土地保障，二是利用家庭保障，三是利用社区互助进行保障。但是，目前，这三种保障的功能都在弱化。

就土地保障而言，目前仍有一些学者夸大其保障功能。例如，姚洋指出，中国以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。李郁芳认为，在农村目前的条件下，还找不到任何一样能够取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件。事实上，土地保障只是一种间接保障，有的学者已经指出了这一点。土地保障功能的发挥取决于一系列中介条件。例如，首先农民要有能力利用土地，其次农民要愿意利用土地，再次土地利用是有效益的，也就是土地产出在除掉成本后，其剩余能够满足农民的基本生活需求。然而，在今天中国农村的很多地区，对很多农民而言，以上中介条件不能得到满足。对于那些失去或者部分失去劳动能力者，对于那些从事非农职业者，对于那些从事农业生产但却无法获得净收益者，土地并不能够提供直接保障。从另外的角度说，土地所提供的保障也不是一致的、公平的。有的地方，地力好，生产条件好，土地可能有很大的产出；有的地方土地贫瘠，生产条件极差，一方土地根本就养不活一方人。进一步看，在快速城市化过程中，正是那些条件较好的土地被城市侵蚀，由此导致数以千万计的农民失去很有价值的土地，想利用土地获得保障也不可能了。综上，目前土地对于相当一部分农民而言，已经不太具有保障价值了。

就家庭保障而言，有三个最重要的因素在削弱其保障功能。一是家庭规模变小，特别是在实行计划生育政策后，农村平均的家庭规模虽然比城市的略大，但是相比以前已经大大缩小；二是人口流动加速，越来越多的农民，尤其是青壮年农民在城市化的驱动下，开始进城从事非农职业，而且往往是长期的、远距离的，这样家庭的整合受到削弱，其保障功能也随之削弱；三是人口老龄化提前到来，目前农村居民的老龄化程度甚至要高于城市居民，农村家庭的赡养负担越来越重。因此，目前农村家庭的保障功能也在整体上弱化。

就社区互助保障而言，正如笔者在上一章已经提到的，由于受到市场经济冲击，农村社区意识正在消解，自我中心主义，乃至极端个人主义的价值观开始流行，很多人过分关注个人利益，而对集体利益、对他人利益关心不够，社会互助的意愿大大削弱，很多传统意义上的“村落”正面临终结，社区内部邻里之间的互助保障正在弱化。

在传统意义上农民自我保障逐步弱化的情况下，农民的保障需求就难以得到满足。此时我们可以有两种积极的选择：一是努力强化原有的自我保障，也就是强化土地、家庭和社区在保障农民基本需求方面的作用。这是很多人的习惯思维，正是因为这种思维，导致农村社会保障制度建设严重滞后；二是适应社会经济发展的大趋势，建立新的社会保障体系。经验表明，在市场化、工业化和城市化的大背景下，继续强化农民原有的自我保障是难以奏效的，事实上还有推卸国家和社会的责任之嫌疑。因应社会经济发展的需求，构建新型社会保障体系应该是一个正确的方向。

反观目前农村的社会保障，情形并不乐观。一方面，传统上延续下来的社会救助制度，例如五保供养制度、社会救济制度，存在诸多问题，难以落实，难有成效。关于五保供养制度的问题，笔者在上一章已经进行了分析。就传统的社会救济制度而言，目前存在的突出问题是：资金来源没有保障，有的地方往往挪用救灾资金开展社会救济；救济标准太低，很多地方一年的救济金也只有100元左右；救济对象有限，很多应该纳入救济范围的人得不到救济；救济工作不规范，在救济标准的确定、救济对象的认定、救济金的发放等等方面，都缺乏有效的制度规定，人为性、随意性很大。

另一方面，改革开放以来尝试建立的新制度，例如养老保险制度、合作医疗制度，无论是其制度设计、覆盖面，还是其实施效果，都远远不能令人满意。目前，在部分地区，养老保险工作已经陷于停滞，合作医疗制度则面临崩盘，无法满足农村居民，特别是贫困居民的保障需求。

因此，在整体上，农村社会保障制度急需全面考虑、系统设计、尽快完善。这当中，又应该优先考虑建立和完善社会救助制度。这是因为，一方面，社会救助制度是社会保障制度的基石。社会保障制度的发展历史一再证明：如果保障的“最低纲领”（社会救助）尚未牢固，就急急忙忙去追求“基本纲领”（社会保险）和“最高纲领”（社会福利），结果只能是整个“保障大厦”的“坍塌”。另一方面，实施社会救助是目前保障农村困难群众基本生活的迫切需要，是促进农村社会公平、维护农村社会和谐的迫切需要。

由此可见，建设农村低保制度，完善农村社会救助，是当前农村社会保障制度建设的重中之重，是不断完善农村社会保障制度的重要前提。

第三，建设农村低保制度是促进农村经济发展的需要。

一些人只看到建设农村低保制度需要花钱，却没有看到这一制度潜在的经济效益。事实上，建设一个完善的农村低保制度，不仅直接有助于贫困农民增强消费能力，拉动经济增长，而且有助于促进农村劳动力的流动，有助于促进农业生产资料的流转，从而促进农村经济乃至全国经济的发展。

市场化、工业化、城市化，客观上要求劳动力的自由流动。如果继续强化原有的土地保障和家庭保障，事实上会限制劳动力的自由流动，这样对于经济发展是不利的。特别是在中国，农村劳动力在成本上的比较优势是推动中国经济快速发展的重要因素，如果劳动力不能自由流动，会对整个经济发展造成不利影响。而加强农村低保制度建设，事实上是将土地的间接保障转换为国家对农民的直接的现金保障，这样可以弱化土地对农民的束缚。与此同时，也可以在一定程度上减轻家庭对于劳动力流动的束缚，从而促进农村劳动力的自由流动，促进农村经济和整个中国经济的发展。

从另一方面看，虽然改革开放以来，农村实行家庭联产承包责任制，按照平均主义的做法分配农地，大大激发了农民的生产积极性，提高了生产力。但是，随着时间的推移，这种土地制度改革的积极意义正在衰减，甚至成为制约农村经济发展的重要因素。客观形势的变化，特别是加入WTO以后，迫切要求通过规模经营，提高农业效率，促进农业结构的调整。而土地保障功能的存在（或者说是“预期的存在”）正是制约其正常流转并进而制约土地规模经营的重要因素。一些农民虽然意识到土地的现实保障作用已经弱化，但是在心理上还是觉得不应该放弃土地，即使搁置撂荒也不愿意转出。如果建立并完善最低生活保障制度，就可以解除农民的后顾之忧，为土地的合理流转创造条件。由此看来，农村低保制度建设直接关系到农业经营方式的转变，关系到农村经济的发展。这当中的道理其实跟当初建设城市低保制度，为城市企业改革和经济发展创造条件的道理是一样的，值得深入思考。

第四，建设农村低保制度是促进城乡统筹，维护社会公正的需要。

虽然我国城乡差距一直存在，但是，改革开放以来，城乡差距持续扩大也是不争的事实。目前一般的估计是城乡差距在6倍以上。这种巨大的差距已经对全面建设小康社会、维护社会和谐与稳定构成了巨大的挑战。在很大程度上，能否顺利建设小康社会，维护社会和谐，关键在于解决好农村问题。

有鉴于此，在中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，已经明确提出要统筹城乡发展，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。温家宝总理在2005年的《政府工作报告》中继续指出，解决好农业、农村、农民问题，仍然是全部工作的重中之重，强调要适应我国经济发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村发展。

鉴于城乡在社会保障方面的差距是城乡差距的重要内容，并已成为城乡差距持续扩大的重要因素，目前在加快农业和农村发展的同时，也应该着力加强农村社会保障制度建设，努力推动城乡社会保障的统筹。

长期以来，中国主要的社会保障制度并没有覆盖广大农民。如果说在改革开放前的集体化时期，农民还可以享受一些集体提供的保障，整个社会保障体系呈现出某种“二元结构”的话，那么，改革开放以来，随着集体力量的削弱，广大农民实际上处于没有社会保障的状态，连所谓“二元”的社会保障也谈不上了。众所周知，绝大多数农民没有所谓养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险、医疗保险，更谈不上享受什么住房、教育等方面的福利。甚至，在国家为城市居民提供了最低生活保障的情况下，农村居民还得靠自己土里刨食，或者享受一点不规范的社会救济。可以说，城乡居民在社会保障方面的差距是非常悬殊的，在一些地方甚至超过了经济发展方面的差距。

因此，促进城乡统筹的一个重要方面就是促进城乡社会保障的统筹。这样做不仅是直接缩小城乡差距的需要，而且也是维护社会公正的需要。不重视农村社会保障制度建设，将使我们这个社会失去起码的社会公正。这样说主要有两个理由：一方面，广大农村和农民为中国的城市化、现代化，为中国经济的持续发展作出了巨大贡献，理应得到回报，理应分享经济发展和社会进步的成果；另一方面，广大农村是中华人民共和国的一个部分，广大农民也是中华人民共和国的公民，理应受到与城市居民一样的对待，理应享受同等的国民待遇。

即使考虑到历史情况和现实困难，暂时还不能建成覆盖所有农民的全面的社会保障体系，但是，我们必须要有统筹的思想，必须要在最基本的方面做到城乡统筹。什么是最基本的方面？保障广大农民的生存权就是最基本的方面。而建设农村低保制度的直接目的就是保障农村居民的生存权。当农民无论由于何种原因陷入生活困境时，都应当享有与城市居民一样的从国家和社会获得物质帮助的权利，尽管考虑生活条件的差异，其获得物质帮助的绝对水平可以不一样。

综上所述，建设农村低保制度不仅是农村社会经济发展的客观需要，也是整个中国社会经济发展的客观需要，这种认识应该是很明确的。现在的关键问题应该是如何建设农村低保制度。

二、农村低保制度的探索与实践

（一）农村低保制度的探索

农村低保制度是对传统社会救济制度进行改革的产物。鉴于传统社会救济制度存在救济范围有限、救济标准低、救济资金没有保障、救济工作比较随意等弊端，早在20世纪80年代，就有一些地区开始了改革的探索，尝试由乡镇统筹救济经费，开展定期定量救济，这当中就包含了为农村贫困居民提供制度性生活保障的思想。

进入20世纪90年代，一些地方开始了真正的农村低保制度试点。1992年，山西省在左云县率先开展了试点工作，取得经验后，又在阳泉市的3个区县扩大试点。1994年，上海市政府办公厅转发了市农委、财政局、民政局《关于做好本市农村工作的意见》，批准在3个区开展农村低保制度试点。

1994年，第十次全国民政工作会议召开。在总结一些地区试点经验的基础上，民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。按照这一目标，山西、山东、浙江、河北、湖南、河南、广东等省开展了农村社会保障体系建设试点工作。

值得一提的是，1995年12月11日，广西壮族自治区武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，规定从1996年1月1日起正式实施。这是我国第一个县级农村低保制度文件。该暂行办法规定：凡该县农村户口的孤老、孤残、孤幼或因病、因灾等特殊情况造成家庭经济收入达不到最低生活保障线的村民，即为保障对象。保障标准分为两类：一般贫困对象每人每月40元；五保对象每人每月65元。保障资金由县和乡镇分级负担，其中，县财政负担65%，乡财政负担35%。很明显，这个暂行办法已经显现出农村低保制度的雏形。

1996年1月，民政部召开全国民政厅局长会议，明确提出要改革农村社会救济制度，积极探索建立农村低保制度，并将这项工作列入当年工作要点。该年底，为了加强对农村低保制度建设的指导，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发[1996]28号），并制定了《农村社会保障体系建设指导方案》。上述“意见”指出，凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立农村低保制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。上述“方案”则就农村低保制度建设提出了原则性的指导意见：保障标准要根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承受能力来确定和调整；保障资金应由地方各级财政和村集体分担，分担比例根据各地实际情况确定；各地应根据实际情况，对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的优惠政策。该“意见”和“方案”的印发，推动了农村低保制度试点，使其范围扩大到256个市县。

为了统一认识，推动工作，民政部从1997年5月开始，提出了“巩固、扩大东部试点，积极启动西部试点，抓两头、带中间，因地制宜，稳步推进”的总体要求，并分别在东部、北部和西部召开了3个片会，对农村低保制度建设进行了专题研究和安排，强调建立居民最低生活保障制度，不仅城市需要，农村也需要；经济发达地区需要，经济不发达地区更需要。这几次会议确实对农村低保工作推动很大。到1997年底，全国已有997个市县初步建立了农村低保制度。但是，此后由于宏观政策环境的限制以及重点推进城市低保，农村低保制度建设虽有不断进展，但是相对比较缓慢。

农村低保对象的增加速度比较慢，从1999年到2004年，年均递增约12%。低保对象的平均补差水平也还比较低，2004年大约只有每人每年340元。尽管如此，比起建立低保制度前只有100多万人享受国家定期救济而言，保障面还是扩大了不少。一些地区已把传统救济对象之外的应当享受最低生活保障的人纳入了保障范围。

以北京市民政局提供的2004年11月的数据为例，农村低保对象就包括了五保户、优抚困难户、原民政管理的精简退职职工、国民党起义投诚和宽赦人员、困难户、其他等六类人员，他们分别占当月低保对象的7.2%、0.4%、7.4%、0.1%、83.5%、1.3%。很明显，其中一般的困难户占了绝大多数，这些人在以前是很难享受到定期定量救济的。

（二）农村低保制度的基本框架

在开展农村低保工作的地方，大多建立了各种形式的低保制度，有些地区还颁布了省一级的政策规定。例如，浙江省在2001年颁布实施了《浙江省最低生活保障办法》，北京市在2002年颁布实施了《北京市农村居民最低生活保障制度实施细则》，辽宁省在2004年颁布实施了《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》，等等。

综合各地的有关规定，农村低保制度已经初步形成了包括保障对象、保障标准、保障资金、保障内容、工作程序、管理体制等主要方面的基本框架。

1、保障对象

一般而言，具有当地正式农业户口，共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比，低保制度的保障对象有所扩大，除了“五保户”、“特困户”外，还包括了下列人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户；家庭主要成员虽在劳动年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭成员在劳动年龄段，因长年有病，基本丧失或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者；家庭主要成员因病、灾死亡，其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。

但是，一些地方也设置了一些限制条件。例如，北京市规定：具有正常劳动能力，无正当理由拒绝劳动而造成生活困难的人员以及采取规避法律（法规）行为造成无经济来源、生活困难的人员不属于农村低保范围。辽宁省则在核定低保对象时增加了“实际生活水平”这一条件，并详细列举了以下人员原则上不属于保障范围：虽然家庭年人均收入低于当地农村低保标准，但家中有一定的款物积蓄，能够自行维持基本生活的；有正常劳动能力、在法定劳动年龄内（男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁），无正当理由不参加劳动而造成家庭生活困难的；3年内自建住房和购买商品房或高标准装修现有住房的；家中购买高档非生活必需品的（具体价值限额由各市确定）；家中有非经营性机动车辆的；家中安装电话和持有手机，且月费用总额超过当地农村低保月平均标准80%的；有高值收藏或投资有价证券行为的；安排子女择校就读、自费出国留学或子女在义务教育期间入收费学校就读的；因赌博、吸毒和违法结婚、违法收养行为而造成家庭生活困难、且尚未改正的；经常出入餐饮、娱乐场所消费的；经市政府认定其他不能享受农村低保待遇的。

2、保障标准

农村低保标准一般是由区县人民政府根据当地农村居民维持最基本生活所必需的吃、穿、住、用费用制定，并报上级人民政府备案后公布执行。有些地区则是区县制定指导标准，各乡镇根据自身实际情况加以调整。多数地区在将五保户纳入低保范围时作出了特殊规定，五保户的保障标准要比一般保障户高一些。

在标准制定过程中，一般要经由区县民政、财政、农业、统计、物价等有关部门共同协商，并参照当地经济水平和财政承受能力，有些地方还参照农民的自我保障能力和当地城市低保标准。一般还要求保障标准根据当地经济发展水平和物价波动情况适时进行调整。

整体上看，目前各地的保障标准是本着“低标准起步”、“既要能保障基本生活，又要有利于克服依赖思想”的原则制定的。2004年，北京市农村低保的年保障标准在850元到2160元之间；辽宁省全省平均的农村低保标准在年人均收入650元左右，省内发达地区则为年人均收入850元左右，落后地区为年人均收入540元左右。

3、保障资金

辽宁省规定：农村低保所需资金以市、县财政筹集为主，省财政对困难地区予以适当补助。北京市规定：农村低保所需资金由区县财政负担，列入区县人民政府财政预算。就全国情况而言，省级财政出资的较少，一般是由省以下各级财政和村集体共同负担。多数是市、县、乡镇和村按照一定比例分担，例如2：3：3：2。有的地方是市、县、乡镇三级按照一定比例分担，例如3：2：5或5：3：2或4：4：2。也有地方采取县、乡镇两级按照一定比例分担的办法，例如5：5或6：4。

建立农村低保制度的地区，一般要求将保障资金纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用，县和乡镇财政都要建立农村低保资金专户。有的地方还要求村一级也应建立农村低保资金往来专账，严格财务管理制度。

除了要求各级财政和村集体负担保障资金外，一些地方还致力于探索多元化的筹资渠道，改善低保对象的生活。例如，北京市规定：应广泛动员社会和民间组织以及个人为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化投入机制，增强保障实力。乡镇和村委可通过各种帮扶措施，增加对农村低保对象的生活补贴。

4、保障内容

综合起来看，农村低保的主要内容是三项：现金保障、实物保障和优惠政策。

在现金保障方面，各地一般根据保障对象的具体情况采用不同的补助标准，体现了分类施助的思想。例如，辽宁省规定：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶（抚）养人，或虽有法定赡养、扶（抚）养人，但其无赡养、扶（抚）养能力的，按当地农村低保标准全额享受；有一定收入的，按家庭人均收入与当地农村低保标准的差额享受；保障对象中的优抚对象、重度残疾人、高龄老人（69岁以上），在正常享受的农村低保待遇基础上，上浮一定比例享受，上浮比例由市人民政府确定。北京市除规定有一定收入的农村居民只能差额享受低保外，还详细规定了全额享受低保的对象：五保户；孤老烈军属等特殊优抚对象困难户；原民政部门管理并负责发放定期定量救济的60年代初精减退职老职工；国民党起义投诚、宽释及特赦人员等特殊救济对象；无劳动能力的重残人员；其他特殊生活困难人员。如果这些人原来享受的定期定量救济金低于本地低保标准，可将补助水平提高到低保标准；如果原来就高于低保标准，仍按原标准执行。对于五保户，除享受农村低保待遇外，还附加保障金的10%作为生活补助费，并确保其供养标准不低于当地乡镇上年人均收入的65%，不足部分由区县和乡镇财政予以补足。在保障金的具体发放方式上，各地做法多种多样，例如有的是由乡镇委托村委会按月发放，有的则是按季度发放。

在实物保障方面，一般是由村委会组织货源并派人发放。各地发放时间也不一致。

在优惠政策方面，有的地方规定应对低保对象在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持；应组织扶贫帮困等社会互助活动解决低保对象的日常性生活困难。

5、工作程序

各地一般是由保障对象向村委会提出申请，村委会组织村民代表进行评议，然后报送乡镇审核并张榜公布，乡镇审核后上报县（市）民政局审批，审批之后再次张榜公布，无异议者开始发放保障金。随后每半年或一年重新审核，对保障对象实施动态管理。

有的地方将审核的关键环节放在乡镇一级，村委会主要是配合乡镇开展工作。例如，辽宁省的做法就是：首先，户主通过村民委员会向户籍所在地的乡镇人民政府提出申请，并提供有关证明材料。其次，乡镇人民政府由村民委员会配合，对申请对象的家庭收入和实际生活状况进行调查核实，召开村民代表会议进行民主评议，并将调查核实情况至少在村公示3天，无异议的，填写农村低保待遇申请审批表，连同其他证明材料一起报县民政局审批。再次；县民政部门在认真审查的基础上，对符合条件的要及时批准；不符合条件的，要书面通知申请人，并说明理由。最后，乡镇和村委会对县民政部门的批准结果再次在村进行公示，无异议的，由乡镇人民政府代发民政部门统一印制的《农村低保金领取证》和银行、邮局领取卡；有异议的，由管理审批机关进行核实，情况属实的予以纠正。

6、管理体制

各地农村低保工作都是在党委领导下，由政府负责推动的。在实际工作中初步形成了“党委领导、政府负责、民政主管、部门协助、社会参与”的管理体制和模式。其中，各级党委主要负责领导、决策和监督；各级人民政府负责规划和落实，确保人员和资金供给；各级民政部门是主管部门，具体负责低保对象的审批、管理以及政策指导和调查研究等工作；政府相关部门则分别在各自的工作范围内积极协助民政部门，做好农村低保工作；基层社区主要负责帮助、监督低保对象，开展邻里互助、社会帮扶等活动；广大公众、民间组织和社会团体可从多方面积极参与低保工作，帮助低保对象。

（三）农村低保制度实践中的突出问题

尽管自20世纪90年代以来，农村低保工作取得了一定进展，但是也暴露出一些突出问题，急需研究、改进。其中，最大的问题是农村低保进展缓慢，覆盖面低，保障对象有限，绝大多数农村贫困人口仍然不能纳入低保范围。根据民政部发布的《二○○四年民政事业发展统计公报》，该年全国只有1206个县（市）建立了农村低保制度，大约只占应建县（市）的47%；只有496万农村居民得到了最低生活保障，大约只占农村人口的0.5%左右。另有875.1万人只能享受定期救济。事实上，还有相当一部分农村困难群众无法获得任何来自国家和社会的基本生活保障。除此之外，在农村低保制度实践过程中，以下几个问题也普遍比较突出。

第一，保障标准的制定问题。

尽管很多地区就农村低保标准制定的依据和程序作出了有关规定，但是，在实际工作中，许多地方的标准制定是不太科学的，甚至是很随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的，“以钱定人”的情况比较普遍。这样导致农村低保标准普遍偏低。事实上，有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因，也就是认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。

以北京市为例，城乡居民的最低生活保障标准相差就很悬殊。城市居民的保障标准是月人均290元，另外还有40元的粮油帮困补贴和多种配套救助措施；而农村居民的保障标准是月人均170元，并且缺乏其他附加救助。这样，在城乡结合部或部分征地转居的地区，往往出现居住在同一个地区的居民，有的享受城市低保，有的享受农村低保，两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突，加大实际工作难度。

此外，张时飞在《用参与式贫富排序方法识别农村低保对象：一项探索性研究》一文中还总结指出了各地基于年人均收入制定保障标准的几个主要缺陷：（1）保障标准过于聚焦在贫困对象的食物和生计安全上，忽略了贫困对象的其他必要需求，不能准确反映反贫困的内涵；（2）保障标准的确定一般是以县（市）为单位，忽略了县域内部各社区之间以及社区内部农户之间的差别；（3）依据基于人均收入的保障标准确定保障对象，既不经济，又难准确，因为收入的核实、计算十分复杂；（4）由于标准制定过程中排除了社区居民的参与，导致社区居民对低保工作缺乏足够的认同感和责任心，从而影响了救助效果。

有鉴于此，张时飞提出采用参与式贫富排序方法(Participatory Wealth Ranking,PWR)来识别农村低保对象，即依据熟知社区情况的居民对贫困的定义和看法，决定谁是社区最贫困者，谁在社区中相对富裕，并将社区中所有住户按贫富程度进行分类和排序，以确定应该接受救助者。这种思路是富有启发性的，对于完善农村低保标准有着一定的积极意义。

第二，保障对象的识别问题。

各地普遍反映在依据保障标准去识别、确定保障对象的过程中，面临着许多现实的难题。

一是什么收入应计算为有收入，什么收入可以不予计算，目前还缺乏统一规定；二是依据各地情况，科学核算农业、副业收入有困难；三是核算有劳动能力的保障对象的隐形收入有困难；四是困难农户外出务工人员收入或临时性收入很难把握；五是确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难；六是因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列入保障对象面临操作困难；七是因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人是否列入保障范围缺乏法律依据，不好操作。

为了便于识别保障对象，一些地方增加了对申请者实际生活状况的考察，“发明”了一些方便的办法，例如“进村上门看房子，进屋看被子（谷子），吃饭看盘子，穿著看身子（家庭用品），银行看折子”等。很多地方还明确制定了一些排除性条件。例如，前文所述辽宁省的有关规定就很细致了。在吉林省吉林市，依据《吉林市农村居民最低生活保障管理办法》【吉林市人民政府令第161号】的规定，下列人员也是不能纳入低保的：家庭有自购、使用的电冰箱、洗衣机等非必需的高档消费品，有用于营利的房产或者其他不动产的；家庭有劳动能力的成员无正当理由拒绝参加劳动的；违反计划生育规定的；有吸毒、赌博等违法行为的人员。

需要指出的是，以上各地在确定保障对象时的一些方便做法，或者表现出随意性，或者缺乏必要的法律依据，甚至带有政策性、价值性歧视，与最低生活保障制度的初衷是相悖的。从长远看，仍然需要加以改进，用更加完善、更加合理合法的手段去识别和确定保障对象。

第三，保障资金的落实问题。

在很多地方，农村低保资金实行分级负担，而且主要是县、乡、村三级负担。由于以下几个主要原因，导致分级负担很难落实：（1）农村低保制度目前还不是由中央政府向全国强制推行的制度，主要是各地根据自身的实际情况主动建立的，因而其执行和落实缺乏强有力的外部约束。在地方财政状况好的时候，执行起来问题不大；一旦财政状况不好，就很难得到有效执行；（2）在客观上，20世纪90年代以来，社会资源，包括财政资源有向上集中的趋势，地方财政状况持续吃紧。很多县级财政只是吃饭财政，很多乡镇财政则负债累累。据中国新闻网消息，全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元-2200亿元之间，平均每个乡镇负债400万元左右，有的乡镇，甚至负债上千万元；（3）农村税费改革明显缩减了乡镇和村一级的收入，特别是在村一级，农业税的附加部分并没有包括农村低保费用，最多只是包括了五保供养的费用。事实上，正如笔者在上一章所提到的，农业税附加部分连解决五保供养资金也很困难。目前，各地又正在逐步取消农业税，如果没有适当的制度安排，乡镇和村的财政状况将更为糟糕；（4）通常，越是财政紧张的乡镇和村，贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重，落实经费保障的压力就越大，结果就是常常不能落实。

由于分级负担的资金得不到有效落实，导致了一些地方农村低保进展迟缓、陷于停滞，甚至是名存实亡，或倒退到传统的社会救济形式。以安徽省合肥市肥东县为例。据安徽省政协委员王世清在《关于建立农村最低生活保障制度的几点建议》（参见“中安网”）一文中反映：该县各乡镇都有几十万元到上千万元不等的债务，部分乡镇连公务员工资也不能按时发放。1998年底，该县出台“农村低保工作意见”，确定低保资金由县、乡(镇)、村(居)三级分担，其中南部乡镇的分担比例为3：5：2，中部乡镇为4：4：2，北部乡镇为5：3：2。1999年初步兑现了低保金。2000年，由于县级财政收入严重不足，加之农村税费改革，当年只兑现了22个乡镇(南部及中部)的低保金，而保障人数占大多数的北部15个乡镇未能兑现低保金。从2001年起，全县所有乡镇的农村低保金都未完全兑现，该县农村低保工作几乎陷于停滞。

第四，保障工作的规范化问题。

迄今为止，尚无专门规范农村低保工作的全国性文件。唯一有点规范作用的全国性文件就是民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发[1996]28号）。此外，也没有相关的法律、法规。各地农村低保工作大多是依据自身制定的有关政策开展的，由此导致两个结果：一方面，农村低保工作的整体“合法性”不够，一些地方抱着“多一事不如少一事”的心理干脆不搞，一些主动搞起来的地方也很难完善，保障工作往往不够规范，落实起来也面临很多困难。另一方面，由于缺乏有效的统一指导，各地做法形式多样，千差万别，参差不齐。由此可以说，目前农村低保工作在整体上就不够规范，难以形成整体性的积极效应。

在具体工作层面，主要是由于基层力量薄弱、工作程序不细、工作监督不力等原因，导致很多地区农村低保工作不够规范。在大多数地区，从事农村低保工作的基层人员还是从事传统救济工作的人员，其思想观念和工作能力都不太适应农村低保工作的要求，加上基层工作经费和工作人员不足，导致一些人工作负担过重，疲于应付，所以很难把低保工作做细、做实。而工作程序规定不细致、基层工作监督机制不健全以及农村低保工作监督具有客观的难度等，事实上又助长了基层工作的粗放化，由此导致了申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、进行动态管理、保存工作文件、落实优惠政策等等各个环节的随意性，甚至导致了优亲厚友和截留、挪用低保金等违规、违法行为。

三、加速完善农村低保制度

鉴于前述农村低保制度建设的必要性以及各地低保制度探索与实践中的突出问题，笔者认为需要坚持建设农村低保制度的大方向，同时着力完善这一制度。其中，完善这一制度的重点又体现在以下几个方面。

第一，尽快将农村低保制度建设列入国家议程，立足于在全国范围内建立农村低保制度。

迄今为止，国务院、民政部都还没有出台专门的农村低保文件。而且，在中央政府的一系列重要文件中也没有提到要在全国推行农村低保制度。例如，在中共十六大报告中是这样提的：“发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”；在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中是提的：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”；在2005年的《政府工作报告》中，仍然是提“有条件的地方可探索建立农村居民最低生活保障制度”。

上述中央政府的一贯提法意味着什么呢？笔者以为这种提法大概表达了四层意思：首先，要坚持和发展社会救济事业；其次，承认农村低保制度是对传统社会救济的改革，其实践表明是有利于保障农村困难群众生活的，因而是可以探索建立的；再次，建立农村低保制度是要有条件的，各地可以根据自身的条件积极探索；最终，目前国家并不统一要求全国各地迅速建立农村低保制度。但是，在实际工作中，很多人对于中央政府的提法的理解主要集中在最后一层。这样就大大限制了农村低保工作的开展。

中央政府之所以没有提出在全国建立农村低保制度，恐怕是有以下一些考虑：首先，对于目前农村低保制度的长期效益还不能完全把握，比如说会不会影响效率，导致“养懒汉”等现象？其次，在一些经济不发达地区，贫困人口还比较多，当地政府建立农村低保制度可能面临持续性的财政压力。如果没有中央财政的支持，有可能导致农村低保流于形式；而若中央财政提供支持，有可能背上长期的沉重的包袱。再次，农民多少还可以依赖土地和家庭提供一些保障，长期以来，农民没有社会保障或者在较低的保障水平下也生活过来了。因此，建立和完善农村社会保障的事情还可以缓一缓，特别是与其他“急迫”的事情相比，暂时还不必将其提上议事日程。在实际工作中，可以通过发展具有灵活性的社会救济来解决部分问题。最后，农村贫困问题最终还是要通过发展经济来解决，消极的社会救助是有局限的，因此当务之急应该是推动农村经济发展，致力于农民增收，并继续加大扶贫开发力度，努力通过开发性扶贫促进农村发展和贫困人口摆脱贫困。

笔者认为以上某些考虑有一定的合理性，某些考虑则是欠妥的，而其最终所表现出的倾向性是不适当的。象城市一样，农村中的很多问题需要通过促进经济发展来解决，但是，经验已经一再证明，经济发展并不能解决所有问题，并不必然导致社会进步。发展经济与完善社会保障在很大程度上应该是并行的，只有这样才能相互制约、相得益彰，共同促进社会进步。

鉴于笔者在前文对于建设农村低保制度的必要性的分析，目前确实应该从促进农村发展、全面建设小康社会以及维护社会公正、和谐和稳定的大局出发，把推动社会救济制度改革、建设农村低保制度尽快列入国家议程，立足于在全国普遍建立起农村低保制度。只有这样的考虑才是符合社会经济发展需要的考虑，也只有这样才能体现出国家对全体国民一视同仁，而不是搞所谓“城乡分治，一国两策”；只有这样才能切实履行政府职责，切实保障农村困难群众的基本生活，维护农村社会的和谐稳定，促进农村乃至整个社会经济的发展。当然，也只有这样，加速完善农村低保制度才有好的大环境，才有切实保障。否则，在中国国情下，目前农村低保制度的前景是令人担忧的。

第二，要尽快健全稳定的资金筹措机制，确保低保资金的供给。

建立农村低保制度，给人一个最直接的印象自然是要花钱。没有有效的资金保障，低保制度是无法发挥作用的。因此，为了加速完善农村低保制度，极有必要尽快健全稳定的资金筹措机制，确保低保资金的供给。

事实上，相对目前的经济发展水平而言，要对农村绝对贫困人口实施最低生活保障，所需要的资金总量并不算大。据国家统计局的测算，2002年年底，全国人均年纯收入低于627元的农村绝对贫困人口为2820万人，这些人的平均年人均纯收入为531元。如果把全国平均的农村低保标准确定为年人均627元，那么，按照2002年的口径计算，补差资金只需要27.07亿元，仅仅相当于当年财政支出的0.12%。即使按照2004年全国农村低保平均的补差水平每人每年340元计算，再考虑到2003年农村绝对贫困人口增加到2900万人，这样所需要的资金总量也就是98.6亿元。

对于以上资金需求总量的保障实际上有很多可行的途径。有人提出要开征社会保障税以确保资金供给。我看比开征社会保障税更为简便的办法就是明确目前征收的个人收入所得税的用途。征收个人收入所得税的一个直接目标本来就是调节收入分配，促富济贫，而不是为了增加政府税收总量。目前已经达到上千亿的个人收入所得税，为什么就不能明确其社会保障用途呢？为什么就不能拿出一点来用于农村低保呢？这本来就是个人收入所得税的使用正途啊！

另外，自20世纪80年代以来，为了扶贫开发，中国政府设立并逐年增加财政扶贫资金，从1980年到2003年，累计投入达1026亿元，2003年的年度规模为114亿元；此外，中国政府还定期发放扶贫贴息贷款，从1980年到2003年，总规模达到1461亿元，2003年的年度规模为185亿元。在事实证明扶贫开发已经很难使目前剩下的贫困人口摆脱贫困的情况下，为什么就不能从国家扶贫开发资金中切出一部分用于农村低保呢？实际上，国家统计局局长李德水在为《2003年中国农村贫困监测报告》（中国统计出版社2004年版）所作的序言中已经提出了这个建议。

还有，由民政部门主持的福利彩票销售也屡创佳绩，2004年全国共销售226.4亿元，比上年增长13.2%。福利彩票在全国彩票市场占有率也由2003年的50%上升至60%。为什么就不能制定一点优惠政策，让民政部门能够更多一点支配这些本来就被预期用于公益事业的资金呢？如果能够这样，民政部门推广农村低保制度也就心里有底了。

再说，随着社会经济发展，公众的捐助意愿也不断提升，社会捐资正在成为募集公益资金的一个渠道。根据民政部提供的数据，2004年全年直接接收社会捐款14.2亿元，衣被6850万件，其中棉衣被1722万件，其他捐物折合人民币8517.6万元；间接接收其他部门转入的社会捐款8322.5万元，衣被1319万件，其中棉衣被124万件，其他捐物折合人民币2897.6万元。这些捐资或者类似的捐助可否作为社会救助资金的一个补充来源呢？

综上，在目前情况下，从总量上保障农村低保资金的渠道是很多的，应该是没有问题的，需要的只是适当调整政策和支出结构。

在保障资金总量供给的情况下，还应该设计合理的资金保障机制。一方面，应对农村低保资金的分级负担适当调整，不要让村一级直接负担资金，可以考虑加强其为困难群众提供服务的职能，同时适当减小乡镇和县一级负担资金的比例，相应扩大市级、省级负担资金的比例，最后还可以考虑由中央财政提供适当的转移支付；另一方面，为了解决下一级财政列而不支或列而少支的问题，可以考虑采取由上一级在拨付下一级有关款项时直接列支的办法。福建省一些地方的经验证明，这是行之有效的。此外，设立专帐，加强资金的监督管理，确保专款专用也是非常必要的。

第三，应在总结各地实践经验的基础上不断完善低保制度设计，积极改进低保工作。

前文已经提到，在近十年的探索过程中，各地已经积累了很多开展农村低保工作的经验，创造了各具特色的工作模式，初步展现出农村低保制度的基本框架。基于尽快在全国建立农村低保制度、促进社会救助城乡统筹的目标，现在急需召开全国性的专题会议，加强交流、总结经验。实践表明，加强各地区、各部门之间的沟通与交流，及时发现问题、总结经验，对于完善低保制度设计，改进低保工作是极其重要的。

在分析问题、总结经验的基础上，有必要加快农村低保的法制化、规范化进程。民政部可组织专家拟订推动全国农村低保工作的规范性文件，并着手设计全国性的农村低保制度，争取尽快由国务院颁布实施。如果没有科学合理的全国性政策法规，就无法保证农村低保工作的持续健康地开展，无法解决目前存在的各种工作不规范的问题，并且不利于保证低保制度的效益，不利于赢得舆论对于农村低保工作的广泛支持。

第四，应大力推动相关配套政策落实，不断完善农村社会保障体系。

我国城市低保制度的实践表明，仅仅依靠最低生活保障制度是很难满足贫困居民的多种需求的，因为低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求。如果没有配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，甚至其实际生活也不会有太大改善。有鉴于此，在城市低保工作中，各地一般都出台了多种优惠政策，并且正在积极探索开展医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、就业援助以及社区互助等专项救助工作。

我们注意到，在农村低保工作中，一些地区规定应对低保对象在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，并减少或免除政府收费（税）。民政部、卫生部、财政部也曾在2003年11月18日发布《关于实施农村医疗救助的意见》（民发[2003]158号），提出要对患大病的农村五保户和贫困农民家庭实施医疗救助。现在的问题是，有些配套政策比较合理，有些配套政策很有问题；有的地方落实得好，有的地方落实得差。整体上看，农村低保配套政策的落实情况不容乐观，一些地方能够维持住低保制度本身就不错了。以农村医疗救助为例，由于其门槛偏高、救助病种有限并执行先缴费看病后给予救助的程序，在很多地区实际上就不能发挥作用，有些贫困居民只能是“小病抗，大病亡”。

因此，有必要采取切实措施，进一步完善相关配套政策并大力推动其落实。对于一些缺乏相关配套政策的地区，应当督促其出台配套政策。考虑到多数农村地区社会服务体系不健全，获得社会服务很困难，特别是，穷人获得社会服务尤其困难，所以更有必要完善和落实配套政策，以便象残疾人、孤寡老人、未成年人等低保对象能够获得必须的经常性的社会服务。同时，也只有完善和落实配套政策，才能在农村低保制度的基础上，逐步建成比较有效的农村社会救助体系。

需要指出的是，在大力推动农村社会救济制度改革，实施农村居民最低生活保障制度的同时，应对整个农村社会保障体系进行合理规划和设计，努力实现各类社会保障的协调发展。毕竟，单独发展社会救助是难以为农村居民提供有效生活保障的。甚至可以说，如果没有某些更具普遍性的社会保障项目，面向农村贫困人口的社会救助也有可能出现救助转移的情况，即救助资源为非贫困者所侵占。比如说，在绝大多数农村居民都缺乏有效的医疗保障的情况下，单独针对贫困人口的医疗救助就很难真正发挥作用，有限的医疗救助资源常常会被更具强势的非贫困者所占用。

从长远看，农村社会保障体系建设至少应包括社会救助、养老保险、合作医疗、优抚安置、社会福利和社会互助等内容。但从近期看，着重需要统筹和协调的是社会救助、养老保险和合作医疗。虽然优先发展和完善社会救助是应该的，也是必要的，但是，如果没有养老、医疗方面的适当的制度安排，社会救助所面临的压力也会很大，整个农村居民生活改善以及经济发展也将面临困难和挑战。最终，整个农村社会保障体系建设的长期滞后也将不利于缩小城乡差距，不利于促进社会和谐。（节选自《转型时期中国社会救助》（2004））