1 民工短缺的情况和原因

就国内一些地区出现的民工短缺情况，劳动和社会保障部组成两个调研组于2004年8月对珠江三角洲、长江三角洲、闽东南、浙东南等主要的劳动力输入地区和湖南、四川、江西、安徽等几个劳动力输出大省进行了重点调查。调查中，与劳动保障部门及部分企业、民工进行了座谈，并深入企业进行了调研，发现：

民工短缺在局部地区客观存在，普通劳动力特别是年轻女工相对短缺，工资待遇低、工作环境差、劳动强度大的企业缺工尤为严重

（1）企业缺工主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，重点地区估计缺工10%左右。广东现有的1900多万民工主要集中在珠三角地区，但该地区正是缺工最为严重的地区。据当地劳动保障部门调查和一些专家估计，目前有近200万人的缺口，缺工比率约为10%。其中：深圳现有民工420万，目前缺口约40万。东莞最近对1.5万家使用外来劳动力的企业进行调查，17%的企业表示有用工短缺，缺口近27万人。福建泉州、莆田两市用工缺口共约10万人。浙江温州等用工较多城市也反映存在不同程度的招工难问题。

（2）工资待遇低、劳动强度大、工作环境差的劳动密集型企业缺工问题最为突出，月工资700元以下招工困难。据调查，发生用工短缺的时间开始于近二三年，去年起尤甚。反映缺工严重的主要是从事“三来一补”的劳动密集型企业，又集中在产品竞争比较激烈的制鞋、玩具制造、电子装配、服装加工、塑料制品加工等行业，其中部分台资企业和中小型私营企业缺工更为严重。这些企业和行业大都受到国外定货商的制约，利润空间较小，单件工价较低，每天劳动时间至少10－12小时，每月工资仅有600－700元，遇到赶定单时更要加班加点，而工作环境却差强人意。此外，这类企业对员工的管理大多比较苛刻，为防止员工跳槽，一般都采取扣押身份证或抵押1－2个月工资的做法，在务工人员当中口碑较差。从被调查了解的企业情况看，民工短缺现象是市场调节的结果，而不是政策性的障碍。工资待遇与缺工有直接关系，月平均工资在700元（含加班费）以下的企业普遍招工较难；700－1000元的企业，招技工较难，但用工基本可保证；1000元以上的企业招工没有问题。

（3）企业需求量大、严重短缺的主要是18－25岁的年轻女工和有一定技能的熟练工。广东2004年第二季度劳动力市场监测数据表明，在企业发出的用工需求信息当中，有78%明确要求招收18－25岁的年轻女工。福建晋江最近对100家纺织服装类企业的调查发现，有80%的企业明确表示只招年轻女工，这与当地劳动力市场上求职女工只占35%的比例形成了明显反差。福建某电子工业有限公司，现有员工中年轻女工的比例高达85%，计划新招2000名员工，仍要求按此同样比例选年轻女工。浙江温州农民工市场发布的企业招工信息，大多注明对18－25岁年轻女工优先招用。

（4）部分地区部分企业的缺工问题，已经对当地甚至周边地区的同行业生产产生了一定影响。调查发现，一些企业为了自身生存开始不择手段地到其他企业或周边地区“挖工”，从而使缺工问题由个别企业扩散开来，造成局部地区缺工矛盾激化。一些企业因缺工导致生产规模下降，对送上门的订单也不敢接受。一些与当地产业关联度不强的企业正在考虑将生产基地迁往内地，以保持现有产品的低成本优势。

工资待遇长期徘徊、劳工权益缺乏保障、企业用工迅速扩张、经济增长模式面临变革等多种原因造成局部地区民工短缺

（1）工资缺乏吸引力和劳动条件差是普通工人短缺的主因。有关研究表明，珠三角地区12年来月工资只提高了68元。佛山不少企业外来工月工资在10年前就已达到600－1000元，但现在还是这个水平。而这些年来消费物价总体水平已明显上升，导致广东、福建等省实际工资水平的提高停滞不前甚至有所下降。目前广东民工的月平均工资比江苏低160多元；珠三角地区的最低工资标准，广州为510元，甚至低于山西、江西520元的标准，东莞为450元，深圳特区外最低工资扣除个人应承担的社会保险费后为 388元。福建莆田和泉州的最低工资是350元。而不少企业，特别是“三来一补”等劳动密集型加工企业常常以最低工资作为员工的底薪，加班也不按标准支付加班工资。与此同时，中西部地区企业工资和农业比较收益有所提高，与外出务工的收入差距在缩小，导致外出务工人员对打工收入的预期提高，对劳动条件、工资待遇更为敏感。如到福建晋江求职的几位贵州务工青年反映，他们的心理底线是每天工作10小时，月薪600元，但市场提供的岗位大多是每天工作12小时，月薪500元。四川自贡劳务输出公司每年收到的招工信息中，80%的岗位月收入在400－700元左右，月收入1000元以上的岗位极少，形成了低薪岗位没人愿去，高薪岗位僧多粥少的局面。

用工不规范、劳工权益受侵害也是产生用工短缺的重要原因。去年底，深圳市在企业工资发放情况大检查中，发现欠薪企业653家，占被查企业总数的40%多，涉及员工10多万人次，欠薪总额达1亿多元。一些企业劳动环境恶劣，加班时间长，不签劳动合同，不缴社会保险，导致了员工的高流失率。如东莞的普通工人平均年流失率约为10%，而毛织和玩具行业的流失率更高达20－30%。

（2）企业需求迅猛扩张引发用工短缺。广东等地在春交会以后，外贸订单激增，劳动密集型企业扩张迅猛，许多企业都在扩充产能，上新生产线，用工需求大幅增长。如深圳对外来劳动力的需求近3年来每年增长10%。

同时，由于全国各地区经济发展较快，农村劳动力外出的选择余地加大，流向分散。很多在珠三角的务工者转而流向了长三角地区，因为长三角不仅经济发展很快，劳动力需求量大，而且工资收入、劳动条件都更有吸引力。如上海反映，近三年是外地劳动力增长较快时期，共增加90万人，目前也未出现用工短缺的问题。中西部经济发展新办的一批企业，也为农村劳动力在当地提供了新的打工机会。江西、安徽等内陆省份兴办了很多工厂，吸引了一批打工者就近实现就业。如深圳一家内衣厂在江西建一新厂，计划招收6000名员工，尽管工资水平略低于广东，但民工在合计了收入与支出后选择了在当地干。

由于长期以来劳动力供给充裕，许多企业习惯于只使用年龄在18—25岁的年轻劳动力，特别是易于管理的年轻女性，形成低工资招进、“黄金期”使用后不断轮换的用工格局。虽然目前劳动力市场形势已出现变化，农村年轻女性劳动力资源不能无限供给，且务工人员对工资待遇期望升高，但一些企业的招聘习惯并未随之改变，招工条件依然十分苛刻，从而加剧了用工短缺的矛盾。

（3）东南沿海多年来的经济增长模式面临转变，是企业用工短缺的深层原因。长期以来，部分沿海地区主要依靠技术含量低的劳动密集型产业实现经济高速增长。企业只赚一点“人工钱”，也就是靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本，以此获得订单，赚取利润。而现在低工资难以为继，但企业利润空间狭小，无力提高工资。有的加工企业加工费已到底限，提高工资，将出现亏损，而不提高工资又面临严重缺工，无法生产，从而陷入两难境地。调查中看到，面对缺工，企业一方面心急如火，也开始在一定程度上改善工人的待遇，但作出提高工资的决策却十分困难，这正是这种深层矛盾的反映。

 民工短缺的实质是企业对劳动力的“有效需求”不足

与其说是“民工荒”，更不如说是企业对劳动力的“有效需求”不足。因为企业支付民工的工资在劳动力供给大于需求的特定情况下，被压到很低的水平并且长期保持不变，导致民工不愿意到这类企业就业。具体表现在支付民工的工资低的企业存在民工短缺，支付民工的工资高的企业并不存在这种情况。在调查中发现，工资在700元以下的企业，招工就比较困难；700—1000元的企业招工可以勉强维持；1000元钱以上的企业招工应该没有什么问题。这样看来，民工短缺是市场的自然调节，而不是政策性的障碍，而根本的原因是企业对劳动力的“有效需求”不足。

2 民工短缺对城市社会经济的影响

民工短缺是一个群体开始觉醒，一种力量开始形成的信号

广东等地出现的民工短缺的诱因是企业用人需求的迅猛扩张。近年来，全国外贸出口额在三年内从3千多亿美元增长到2004年预计突破1万亿美元，珠三角地区有重要贡献。广东等地在春交会以后，外贸订单激增，劳动密集型企业扩张迅猛，许多企业都在扩充产能，上新生产线，用工需求大幅增长，广东省2004年上半年GDP增幅达16.4%。深圳市对外来劳动力的需求近3年来以10%的速度在增长。佛山、东莞等地区经济发展也很快。所调查企业生产扩张的需求都很强烈，这引起了对劳动力需求的大幅增加。

长期以来，企业习惯使用年龄在18—25岁的年轻劳动力，用工不规范，民工工资待遇徘徊，劳工权益缺乏保障，导致了农民工的大量流失。去年底，深圳市在企业工资发放情况大检查中，发现欠薪企业653家，占被查企业总数的40%多，涉及员工10多万人次，欠薪总额达1亿多元。一些企业劳动环境恶劣，加班时间长，不签劳动合同，不缴社会保险，导致了员工的高流失率。如东莞的普通工人平均年流失率约为10%，而毛织和玩具行业的流失率更高达20－30%。

但民工短缺有其的深刻社会经济原因，其中包含了农民工维权意识不断提高，以及农民工群体的觉醒。国际经验表明，一个国家的人均GDP达到1000美元后，社会会发生一些深刻的变化。在低收入阶段，农民工首先要解决的主要问题是生存问题，加上在劳动力供给大于需求的情况下，没有能力更多考虑劳动条件、收入和劳动权益等。而在基本解决温饱情况下，劳动者个人将更加注重“体面劳动”和生活质量。

今天，农民工外出务工的目的已经不仅仅是满足生存需要，尤其是今天的“新民工”，他们与父辈相比，生存状况已经发生了较大的改变，这与我国经济发展，农民生活水平提高相关。他们追求发展的需要已经开始抬头，打工重在学习，重在寻找新的机会已经逐步成为外出的目的。因此，他们不用象父辈一样为基本生存而不惜代价。而随着我国经济的发展，他们的就业的选择性增加，流向也开始分散。很多在珠三角的农民工转而流向了长三角地区，因为长三角不仅经济发展很快，劳动力需求量大，而且工资收入、劳动条件都更有吸引力。如上海反映，近三年是外地劳动力增长较快时期，共增加90万人，目前也未出现用工短缺的问题。中西部经济发展新办的一批企业，也为农村劳动力在当地提供了新的打工机会。江西、安徽等内陆省份兴办了很多工厂，吸引了一批打工者就近实现就业。如深圳一家内衣厂在江西建一新厂，计划招收6000名员工，尽管工资水平略低于广东，但民工在合计了收入与支出后选择了在当地干。

农民工流动选择性的增加，意味着一种力量开始形成，劳动力市场开始发挥正常作用！反映出来的一个强烈“信号”是，农民工群体正在开始形成中国劳动力市场的变革力量。

民工短缺将对我国经济产生积极的影响，催生区域间的产业结构转移

部分地区部分企业的缺工问题，已经对当地甚至周边地区的同行业生产产生了一定影响。调查发现，一些企业为了自身生存开始不择手段地到其他企业或周边地区“挖工”，从而使缺工问题由个别企业扩散开来，造成局部地区缺工矛盾激化。一些企业因缺工导致生产规模下降，对送上门的订单也不敢接受。一些与当地产业关联度不强的企业正在考虑将生产基地迁往内地，以保持现有产品的低成本优势。

由于东南沿海部分地区的用工短缺，是当地劳动力市场供给、需求和工资状况的综合反映，是市场调节的结果，而不是政策性的障碍。从目前趋势分析，民工短缺地区对劳动力的需求仍然较旺，企业一时又难以大幅提高工资，因此，东南沿海部分地区用工短缺的状况短期内可能还会持续。但由于我国劳动力供大于求的基本国情并未改变，没有迹象显示这一问题会扩展为全国性的、影响经济发展的严重问题。

长期以来，部分沿海地区主要依靠技术含量低的劳动密集型产业实现经济高速增长。企业只赚一点“人工钱”，也就是靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本，以此获得订单，赚取利润。而现在低工资难以为继，但企业利润空间狭小，无力提高工资。有的加工企业加工费已到底限，提高工资，将出现亏损，而不提高工资又面临严重缺工，无法生产，从而陷入两难境地。调查中看到，面对缺工，企业一方面心急如火，也开始在一定程度上改善工人的待遇，但作出提高工资的决策却十分困难。因此，从中长期看，这种状况将可能导致缺工地区企业工资水平的被迫上涨，从而迫使一些工资较低的劳动密集型加工企业退出该地区，向中西部地区梯度转移。

民工短缺还将对我国劳动力市场产生积极的影响。由于过去农民工劳动力市场一直表现为绝对的无限供给，形成了绝对的“强资本弱劳工”的格局。而在“有效需求”不足的情况下，尽管农村仍然有大量的富余劳动力，还是有可能转变为相对的“强资本弱劳工”的格局，农民工通过用脚投票的方式，开始获得一定的讨价还价能力。由此，农民工的工资以及工作条件会出现有限度的改善机会。在调查中发现，企业已经开始进行了用人政策的调整，一方面适当放宽了招聘条件，将年龄提高，身高降低，改变限制男女的条件等。另一方面逐步改善员工劳动条件、生活条件，考虑有限制增加奖金等。

 民工短缺有助于地方政府真正落实科学发展观

十六届三中全会提出的科学发展观的发展理念是以人为本，战略目标是全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展。在具体的操作层面坚持“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。“民工荒”的确有助于地方政府真正落实科学发展观。

在发生民工短缺的地区，政府正在反思当地的发展战略，也就是这类劳动密集型企业目前是否符合当地社会经济发展的需要，能不能实现全面、协调、可持续地发展。沿海地区尤其是珠江三角洲吸纳了内地大量农村富余劳动力，但面临如何按照科学发展观要求的以人为本发展理念，为农民工提供平等就业、社会保障、生活居住、子女受教育等公共服务。但现实的情况是，当地公共设施不能够满足几千万农民工及其家属子女的需要。因此，部分劳动密集产业逐步转移到需要就业机会的内地和西部地区，应该是一种可持续的选择。

统筹城乡就业是科学发展观的重要组成部分，这也可以从另外一个侧面看除广东省政府对科学发展观的考虑。我们提出，政府要把促进城市就业和农村就业统筹考虑，统一规划，而不是只管城市不管农村，或者城市优先、必要时牺牲农村以维护城市；要逐步形成城乡劳动力市场统一开放竞争有序的格局，发挥市场机制配置劳动力资源的作用；要明确政府在城乡就业上的责任，合理分配政府促进就业的资源，改变过去那种在管理和服务上重城市、轻农村，先城市、后农村的状况，不失时机地推进就业工作重心的调整和重点的转移；要通过改革户籍制度、土地制度、社会保障制度、教育制度和城市居民管理制度，清除农村劳动力转移的制度性障碍；要通过积极有效的舆论宣传，逐步改变和消除对农村劳动力和外来劳动力的歧视；要形成一种相对公平的、有利于农村劳动力转移的制度环境、政策环境和文化环境，为城乡劳动者创造平等的就业机会。

3 政策建议

东南沿海部分地区的用工短缺，是当地劳动力市场供给、需求和工资状况的综合反映，是市场调节的结果，而不是政策性的障碍。因此，政府应冷静对待，坚持市场导向就业机制，谨慎进行行政干预，同时应发挥政府的社会管理和公共服务职能，加强对企业的信息引导，积极开展就业服务和培训，加强劳工权益保护。有关部门应预见到今后沿海地区产业结构提升、向中西部梯度转移的可能趋势，及早研究采取相应对策。当前，需要着重做好以下工作：

第一，改善用工环境，维护劳动者权益。各级政府应树立“以人为本”的科学发展观，按常住地原则将外地农村务工人员纳入城市管理和服务的范围，在子女就学、社会保障等方面给予平等的市民待遇。在招商引资过程中要注意保护劳动者权益，防止以牺牲劳动者权益的承诺来吸引外资。要进一步充实加强劳动监察力量，加大执法力度，下大力气查处企业侵害劳动者权益的违法行为，着重解决企业拖欠工资和劳动条件差等突出的问题。

第二，完善就业服务体系，发展跨地区劳务合作。按照“制度化、专业化、社会化”的要求，完善就业服务体系，强化跨地区的劳务合作。针对企业用工短缺的问题，政府公共就业服务机构一方面要进一步树立为企业服务的思想，围绕企业的需求积极主动地开展服务，为企业分忧解难；另一方面要帮助企业了解劳动力市场信息，指导企业合理确定招工条件，扩大招工范围，缓解供求矛盾。落实有关政策和经费来源，向外来务工人员免费提供就业服务。加强劳动力输出省驻外劳务机构建设，并动员社会力量，发展各类有组织的劳务输出。加快建设劳动力市场信息系统，加强劳动力市场信息的分析、预测和发布，为全国范围内的农民工流动提供及时全面的信息引导。

第三，通过典型示范，引导企业准确把握当前劳动力市场形势，改进其用工行为。尽快建立企业公众信息定期调查披露制度。由政府职能部门、商会、行会或具有较高社会公信度的调查机构，对企业的劳动环境、工资待遇、工作时间、社会责任等公众信息进行定期调查和定期披露，以增加企业的透明度，为劳动者选择就业单位提供参考，同时也为企业合理制定各项劳动标准提供依据。对模范遵守劳动法规、留得住员工的典型企业加强正面报道。