促进就业和健全社会保障体系是我国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标，两者之间有着紧密的内在联系。在我国就业压力长期持续存在、近期下岗失业人员再就业压力较大的情况下，正确处理就业与社会保障之间的关系，把握社会保障制度改革的有关重要问题，以健全社会保障体系，推进就业和再就业工作的开展，具有十分重要的现实意义。

1 就业与社会保障的关系

就业与社会保障分属不同的范畴。就业主要属于经济发展的范畴，充分就业是各国宏观经济追求的目标，就业状况也成为经济发展状况的重要指标之一。社会保障是社会再分配的重要手段，属于社会发展范畴，社会保障水平反映的是国家社会发展和社会进步的程度。就业与社会保障虽然分属经济发展与社会发展的不同范畴，但两者之间既相辅相成、相互促进，又彼此矛盾、关系密切，需要妥善处理好两者的关系。

正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同样也需要与社会保障发展相协调。在就业压力较大时，首先要积极扩大就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应以不妨碍就业为前提；而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的范围、适当提高保障水平。

总而言之，一个国家要根据当前的经济和社会发展状况，在充分就业和完善社会保障之间做好平衡。

2 社会保障要适应就业格局变化

就业格局出现的新变化及其对社会保障制度的冲击

由于我国新增劳动力规模巨大，农村劳动力还需要持续不断地向城市转移，因此就业压力将长期持续存在。不仅如此，近年来，随着经济转型和结构调整，特别是加入WTO之后面对经济全球化、国际竞争加剧的大环境，我国就业格局发生了明显变化：

就业市场化。在向市场经济转轨过程中，劳动力市场逐步发育完善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃，就业市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在企业之间、地区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的“常态”。

就业方式和渠道多元化。一方面，伴随着结构调整，股份企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史。特别是20世纪90年代以后，国有企业吸纳劳动力的能力已日见萎缩，从业人员占城镇全部从业人员的比例在20世纪80年代一直保持在50%以上，到1999年则降至30%；从业人员数量，1995年最高时为7600万人，至2002年减为4400万人，几年中净减了3200万个岗位。目前仍有离岗人员上千万人（其中下岗职工600万人）。另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体，特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入了非正规的灵活就业领域。据调查测算，该群体总体规模相当可观，已达1亿多人。此外，从就业的产业结构角度看，第一产业就业大幅下降，第三产业明显上升。2002年同1992年相比，第一产业比重降低8.5个百分点，第二产业比重降低0.3个百分点,第三产业增加约8000万人,比重提高8.8个百分点。

就业格局的深刻变化，给社会保障带来了前所未有的冲击和挑战，制约了社会保障事业的发展，也损害了劳动者依法享受社会保障的权益。

现行社会保障制度和管理方式不适应促进就业的需要

我国现行的社会保障制度始建于建国初期，主要涵盖国有企业和单位，改革开放以来，几经改革，但仍不可避免地带有很多国有企业福利制度的痕迹。从当前就业形势变化看，还存在许多方面问题：

一是覆盖面窄。目前我国城镇就业人员已达2.5亿人,现行社会保障制度覆盖的主要是城镇有单位依托的从业人员，存在覆盖正规就业、不覆盖非正规就业，覆盖城镇、不覆盖农村，国有企业高覆盖、其他所有制企业低覆盖的问题。截止2002年底，城镇职工基本养老保险覆盖1.1亿劳动者，约占城镇从业人员的44%；失业保险覆盖城镇各类企事业单位职工1.02亿人，占城镇从业人员的41%；基本医疗保险只覆盖9400万劳动者，仅占城镇从业人员的38%；参加工伤保险的只有4400万人。农民参保的就更少，目前仅有5500万人参加了农村养老保险。近亿人的个体劳动者、自由职业者和其他灵活就业人员没有纳入覆盖范围，数千万进城务工经商的农民和广大农村居民，基本没有保障。

二是现行社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利于企业，特别是中小企业和非公有制企业吸纳就业者，也不利于鼓励劳动者从事各种灵活就业。

三是管理服务不适应就业多元化的需要。由于现行社会保险管理在费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位，明显不适合灵活就业者，如面向用人单位从登记、逐月申报到缴费的征缴制度无法适用个人缴费的灵活就业人员。

四是失业保险的促进就业功能未能充分发挥。从各国改革情况看，失业保险制度功能已逐步从生活保障向就业保障转化。我国失业保险制度目前还基本停留在生活保障的层面上，且生活保障的时间过长，在就业压力长期存在、下岗失业人员再就业困难的情况下，失业保险应更多的侧重于就业保障。

促进就业和再就业是当前完善社会保障体系的重要任务

就业是民生之本，做好就业和再就业工作，关系人民群众切身利益。此项工作解决不好，群众的生产生活得不到基本保障，国有企业改革和其它各方面改革难以深化，经济结构调整难以推进，各项发展规划和措施难以落实，社会稳定也难以巩固。由于我国人口多，劳动力供大于求的矛盾将长期存在；在经济体制转轨和结构调整加快的特殊时期，部分人员变换岗位和下岗失业难以避免，同时还有大量农村富余劳动力需要转移出来。因此就业工作任务十分艰巨。我国的基本国情和经济社会长远发展都要求把增加就业作为宏观经济调控的基本目标，把促进就业工作放在经济发展和社会进步的更加突出的位置。

社会保障是社会发展的重要目标，也是我国全面建设小康社会的重要内容。健全的社会保障体系能有效保证社会公平，减缓社会震荡，是现代社会必不可少的安全网。

3 健全社会保障体系促进就业的思路

完善社会保障制度的重点一是根据就业市场化和多元化的要求，审慎地调整基本社会保险制度，改善管理；二是为满足不同群体的不同需求，减少基本保险制度的调整难度，应加快推进建立多层次社会保障制度。

加强研究、积极试点审慎调整基本社会保险制度

调整基本社会保险制度必须重点把握好以下几个问题：

（1）保障水平要适度。

社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。保障水平过高既加重企业缴费负担，加速资本对劳动的替代过程，不利于扩大就业、鼓励用人，又不利于调动低收入劳动者的工作积极性，会使社会保障制度存在明显的道德风险。

我国还处于社会主义初级阶段，就业压力大，经济发展水平还比较低，社会积累的物质资源有限，人口老龄化速度又快，特别是贫困群体、弱势群体有不断扩大的趋势，因此，现阶段基本社会保障应当实行较低水平，只能解决基本保障，切不可超越实际给制度未来运行留下隐患。

（2）保障范围要不断扩大。

目前，我国就业渠道、方式又发生了重大变化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。首先，要将城镇灵活就业人员逐步纳入社会保险，使基本养老保险覆盖到城镇所有从业人员，基本医疗保险和医疗救助覆盖到城镇所有从业人员和居民，失业保险和工伤保险覆盖到所有企事业单位及其从业人员，最低生活保障制度覆盖到城镇所有居民。其次，要适应城镇化和农村劳动力转移的大趋势，尽快研究失地农民、农民工、乡镇企业职工参保问题，为该群体提供基本保障。第三，探索建立农村社会保障体系，逐步为农民提供适宜的保障。

（3）管理服务要灵活。

一是管理服务的形式和方法要进一步改革完善。为解决现行社会保险管理明显不适合统一的劳动力市场人员流动的需要，应充分考虑到灵活就业人员和农民工劳动关系和工资收入不稳定、无用人单位依托的情况，将过去管理服务只面向用人单位的做法改为既面向用人单位，也面向有关中介机构，还直接面向劳动者个人，以适应就业多元化的需要，促进就业。

二要为人员流动创造条件。要适应劳动力市场人员流动日益频繁的情况，研制和建立参保人员劳动关系和社会保险关系信息库，为参保人员在正规就业和灵活就业、不同地区、不同所有制单位之间的职业转换需要的社会保险关系变动和基金转移提供方便便捷的服务。同时，要根据各险种的不同情况，努力提高统筹层次，为促进人员流动和增强保障能力提供制度基础。

（4）要切实减轻企业负担。

目前我国社会保险费率居高不下，这不仅使许多单位和个人望保却步，而且加重了企业负担，不利于鼓励企业增加就业岗位，也势必影响我国经济的国际竞争力，影响要把更多的就业岗位配置到我国来的战略思想的实现。

加快推进建立多层次的社会保险制度

西方发达国家的经验表明，建立多层次社会保险一靠政府的政策、法规支持，特别是适度的税收优惠政策（被称为引擎和制动器）支持；二靠较发育的资本市场，保证基金的运营增值；三靠严格监管保证基金安全。因此应加快立法，完善有关的政策法规，培育和完善资本市场，加强对基金运作监管，以推动我国多层次社会保险体系建设。只有这样才能减少我国基本社会保险制度调整的阻碍，缓解我国基本保险制度的收支危机。

根据不同时期就业工作的重点实行相应的保障战略

在企业转型、经济结构调整引发的下岗失业人员再就业压力仍然较大的情况下，应继续实行“两个确保”、稳步推动下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，并强化失业保险的就业保障功能，在此基础上，通过政策、制度调整推进灵活就业群体、农民工和乡镇企业职工参加社会保障。在结构调整的压力已基本释放，解决新增劳动者就业成为这一时期的主要矛盾时，应着重建立统一的基本保障制度，解决城镇新增劳动力社会保障和农民社会保障问题，在全国基本建立起多层次的社会保障制度，形成促进就业和再就业与完善社会保障体系，相互促进、协调发展的良性互动局面。（作者：陈群洲、华迎放、王宗凡）

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）