1 贯彻以人为本的科学发展观

“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”的提出和确立,标志着党在建设中国特色社会主义和领导现代化事业中战略指导上的重大突破,是党执政兴国中政治建设、经济建设以及文化建设等各项事业的根本指导原则。“以人为本”思想的提出和确立，也使劳动和社会保障事业和工作有了一个既更加清晰、又统揽全局的指导思想和原则，同时也提出了更高的要求和标准。

在劳动和社会保障事业和工作中坚持“以人为本”的思想和原则，就是要将促进就业放在整个宏观经济社会政策的突出位置。将“人”放在经济发展的核心位置，其基本内涵之一就是经济发展的最终目的是提高人的物质和精神生活水平，促进人的全面发展；同时，经济社会的全面发展归根到底要靠人的素质的提高和全面发展。坚持这样的方针，就可以避免片面追求GDP所带来的一系列的问题。而将就业、教育和职业培训放在经济社会政策的突出位置，是实现这一目标的基础和前提，也经济发展的最基本的要求。

关注社会弱势群体，维护他们的基本权益是2004年宏观经济社会政策中体现“以人为本”思想的一个最为显著的特点。这主要体现在以下三个方面：一是维护进城农民工的权益；二是加大对城市下岗失业人员的就业支持力度；三是扩大城市最低生活保障覆盖面。这些政策和措施有力地维护了社会弱势群体就业、生存和发展权利，维护了社会的和谐与稳定。

2 下岗失业人员就业政策的进一步完善和落实

2004年再就业工作在往年制定和出台一系列促进下岗失业人员再就业政策的基础上，重点放在落实和进一步完善政策上。按照党中央、国务院的部署，劳动保障部确定了“两个落实两个强化”的工作方针，即：落实各级政府的目标责任；落实各项政策措施，着力突破小额贷款、主辅分离等政策难点；强化就业服务，积极开展以“送政策、送岗位、送技能、送服务”为主要内容的再就业援助活动；强化失业调控，规范企业裁员行为。具体包括：

抓好就业和再就业计划的分解落实，促进就业与经济社会发展更紧密衔接

将国务院确定的2004年就业再就业工作“95147”（即增加就业岗位900万；下岗职工再就业500万，其中“4050”困难人员再就业100万；全年登记失业率控制在4.7%）的目标任务分解到地方，指导地方层层落实就业再就业计划，并实现与当地社会经济发展更紧密衔接。结合各项保障措施，进一步强化目标责任制和监督机制，使工作切实落实到基层。

切实解决政策落实中的问题，促进各项扶持政策发挥实效

2004年劳动和社会保障部与有关部委在5月和11月份先后开展了两次大规模的再就业情况调研活动，并有针对性地开展专门督查，开展对政策实施效果的评估，总结各地各部门落实政策取得实效的好做法，发现问题并加强督促各地进一步落实督查后的整改措施。及时研究解决各项政策执行中出现的新情况、新问题，抓住目前政策落实中的难点问题，进一步改进和完善政策操作办法，重点解决小额贷款的难点问题。2004年6月，中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部联合下发了《关于进一步推进下岗失业人员小额担保贷款工作的通知》(银发[2004]51号) ，明确要求各地要简化贷款担保程序，降低反担保门槛，并提出对吸纳下岗失业人员达到一定比例的劳动密集型小企业加大贷款扶持力度。

做好资金分配下拨，加强资金使用管理

做好中央财政基本生活保障和再就业专项补助资金分配下拨工作，进一步完善资金分配办法，并抓紧下拨资金。同时，采取措施鼓励和督促地方加大资金投入。对各地再就业资金使用实行追踪问效，加强监督管理，进一步规范社会保险补贴、再就业培训补贴和职业介绍补贴，切实提高资金使用效益。严厉查处挤占挪用再就业资金和骗税骗费的行为。

指导加强就业服务和培训，建立健全再就业援助制度

指导大中城市普遍建立公共就业服务制度，按照就业服务体系“专业化、制度化和社会化”的要求，强化一站式服务，提高服务质量和效率。指导各地加强再就业培训和创业培训的针对性、实效性，全面落实免费职业介绍和职业培训政策，做好下岗失业人员自谋职业和自主创业的服务和指导工作。总结推广各地做细做实帮扶大龄就业困难对象再就业的做法，建立健全再就业援助制度。规范街道社区劳动保障工作平台的职责、功能，指导其更多更好地发挥作用。

开展再就业援助周活动

2004年初，年12月底，劳动保障部和各地劳动保障部门全面开展了以“帮您再就业，我们的责任”为主题，以“送政策、送岗位、送技能、送服务”为内容的再就业援助周活动。各地开展的下岗失业人员再就业援助周活动。据不完全统计，全国再就业援助活动周期间，在送政策方面：共印制发放各类劳动保障政策宣传资料832万份，开展上门和设台政策咨询530万人次。在送岗位方面：组织专场招聘会2665场，提供各类就业岗位信息270万条，其中，新开发空岗信息45万条，开发公益性岗位10.6万个，安置特困(4050)下岗失业人员近8万人。在送技能方面：对援助对象开展一次性职业指导93万人次，提供减免费培训46万人。在送服务方面：为13万灵活就业的援助对象提供个人档案代管及其他劳动保障事务代理服务，其中，提供社会保险关系接续服务的2万人。另外，各地走访下岗失业人员特困家庭近12万户，送去节日期间生活慰问金达6000万元。 “再就业援助周活动”的开展，围绕再就业工作职责，探索进行常规性和制度化的安排，为全国形成制度化常规化的援助活动建立了良好基础。

总结推广先进经验，组织召开经验交流暨表彰会议

2004年9月劳动和社会保障部组织召开了全国就业再就业工作经验交流暨表彰会议。温加宝总理和黄菊副总理出席会议并作了重要讲话。会上表彰了524个再就业工作先进集体代表和先进个人。全国再就业工作表彰大会以后，各地党委、政府迅速贯彻落实，及时汇报传达会议精神，以贯彻全国再就业工作表彰大会精神为契机，组织开展了对目标任务完成情况、政策落实情况的全面检查，按照全国会议要求，对存在的问题及时研究提出新的措施，有力地推进了工作。特别是在全国范围内组织开展了形式多样的先进经验和先进典型的宣传活动，掀起了一个全社会关心支持再就业工作的新高潮。调研中还了解到，已有25个省份结合本地实际，初步研究确定了明年就业再就业目标，制定了主要工作措施。

3 改善农民工进城就业环境

解决拖欠农民工工资问题

2003年以来，劳动和社会保障部与相关部门一道开展了多次清理拖欠农民工工资的专项执法检查。各级政府也相继开展了清理拖欠工资的专项检查和整治工作，有的地方成立了政府牵头的清欠领导小组，领导清欠工作。清欠工作的重点放在拖欠农民工工资严重的建筑行业，查处了一批恶意拖欠工资的案件。截至2004年11月26日，全国共清理拖欠农民工工资318亿元，其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元，完成了预期目标。全国2003年年底以前拖欠农民工工资总额171亿元，已累计偿付156亿元。这一声势浩大的行动深得民心，有力地维护了进城农民工的基本权益。

打击非法中介，整顿劳动力市场，向农民工提供免费就业服务

一些非法中介机构利用农民工求职心切、人地生熟的情况诈骗农民工钱财、坑害民工的现象由来已久，这种违法犯罪行为严重侵犯了农民工的权益，扰乱了劳动力市场秩序。2004年，劳动和社会保障部开展了大规模的打击非法中介活动、整顿劳动力市场秩序的专项行动。在此次行动中，一批从事非法中介和坑害农民工的犯罪分子受到惩处，一些从事违法活动的中介机构被取缔。与此同时，根据中央改善农民工就业环境的精神，各地城市开始免费向农民工提供就业服务，其经费开支纳入财政预算。

取消对农民进城务工就业的不合理限制和收费

长期以来，各地对进城务工的农民工设置了种种限制性措施，其中包括各种“证卡”制度，种种不合理收费，以及一些城市规定的限制农民工进入的就业领域和行业等。根据中央精神，各地城市政府先后取消了针对农民工的各种收费，废除了限制农民工进入的就业领域和行业的规定。不久前，劳动和社会保障部正式宣布废除了实行十多年的针对外出就业农民工的“证卡制度”。与此同时，各地也相应地取消了先前农民工进城务工所要办理的其他多种证卡制。从目前各地的实际情况看，大多数地方进城农民工只需在输入地按工本费标准办理暂住证。这些措施大大减轻了农民工外出务工就业的成本，就业环境得到极大的改善。

加强对农民工的培训

规划提出的培训任务是：2003-2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006-2010年，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。

规划提出对农民工进行培训的指导思想是：坚持公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，坚持多予、少取、放活的方针，坚持面向工业化、面向现代化、面向城镇化的方向，以转移就业前的引导性培训和职业技能培训为重点，综合运用财政扶持政策和竞争、激励手段，进一步调动农民工个人、用人单位、教育培训机构、行业的积极性，多渠道、多层次、多形式地开展农民工培训工作，逐步形成政府统筹、行业组织、重点依托各类教育培训机构和用人单位开展培训的工作格局。

解决进城农民工子女教育问题

进城农民工子女的入学和教育问题得不到解决，成为一个严重的社会问题。2003年中央1号文要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利；流入地政府应采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格。教育部门对简易学校要在师资力量、教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学，不得采取简单的关停办法，造成农民工子女失学。流入地政府要专门安排一部分经费，用于农民工子女就学工作。按照中央的要求，各地城市当局陆续取消了先前对农民工子女进入公办中小学收取“借读费”或“赞助费”的做法，城市公共义务教育陆续向农民工子女开放。

2004年2月，国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。意见指出，进城务工就业农民子女就学接受义务教育，以流入地全日制公办中小学为主。意见要求，地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多接受进城务工就业农民子女就学。要针对这部分学生的实际，完善教学管理办法；学校要做到在收费、评优奖励、入队入团、课外活动等方面进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁；要求针对农民工就业不稳定、流动性大等特点，制定出灵活收费和转学的办法，并对家庭困难的农民工子女减免学费，严格禁止各种滥收费等。从目前情况看，绝大多数城市（包括大中城市）的公办义务教育中小学都开始接受农民工子女。上述政策的出台和实施，大大改善了进城农民子女的教育状况。

探索将农民工纳入城市社会保险体系的办法

针对这种情况，各地劳动和社会保障部门针对农民工的实际情况进行了积极的探索，如有的地方实行了农民工的“综合保险”，有的地立对农民工实行单项保险，如工作保险或大病统筹保险；还有的地方将社会保障与商业保险结合起来，给农民工购买人生意外伤害险等。劳动和社会保障部于2004年6月出台《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。意见要求根据农村进城务工人员的特点和医疗需求，各地劳动部门要合理确定缴费费率和保障方式，解决他们在务工期间的大病医疗保障问题。用人单位要按规定为其缴纳医疗保险费。

继续推进城市户籍制度改革

城乡分割的户籍制度是长期以来阻碍农村劳动力向城市转移的巨大障碍。2000年6月中共中央、国务院发布了“关于促进小城镇健康发展的若干意见”，规定“从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。”这标志着我国小城镇户籍的全面开放。之后，大中城市也相继进行了户籍制度的改革，放宽了城市准入的门槛，有的地方取消了过去“农业户口”和“非农民户口”的区别，对本地农民开放了城市户口；个别城市，如石家庄市完全开放了户口，规定凡在本市就业和生活两年以上并有稳定工作的本省和外省农民工，都可申请加入本地户口。2004年12月国务院发布的关于“进一步改善进城务工农民工就业环境的通知”进一步指出，各地应推进户籍制度改革，有稳定工作和住所的进城农民工应享受当地居民的同等待遇，并承担相应的义务。这一规定精神为进一步推进我国大中城市的户籍制度改革指出了方向。

4 劳动保障监察条例的颁布和实施

2004年11月国务院公布了《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布实施对推进我国劳动保障工作的法制化、对改善我国的就业环境具有重大的意义。我国1993年建立劳动监察制度。实践表明，劳动监察对贯彻实施劳动法律法规，维护广大劳动者合法权益发挥了重要作用。但由于劳动力市场严重的供大于求，劳资双方力量严重失衡，侵犯劳动者合法权益，有法不依、违反劳动法律的情况相当严重。面对这种情况，劳动监察立法层次低、地位低、执法手段和力度弱成为一个亟待解决的问题。《条例》的颁布和实施也正是这种形势的需要。

《条例》的颁布为维护劳动者合法权益提供了重要的法律保障；有利于全面推进依法行政，进一步规范劳动保障监察执法行为；有利于促进劳动关系的和谐和经济社会的发展，在全社会营造良好的法治环境和就业环境，从而也促进了经济社会协调和可持续发展。（作者：樊纲、张晓晶、郭悦、贾红梅）

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）