湖北省2004年也已在全省范围内实行城乡统一的户口管理，农民进城取得户口，购买商品粮已经不是问题，更为实质的问题则是农民进城后在城里有无稳定的收入和住房，能否生存下来。而农民进城后在城里能否生存下来的关键则取决于其就业状况。由此可见，只有解决了就业问题，农民才能真正在城里立得住，才能从根本上解决农村剩余劳动力转移和城乡统筹发展问题。

1 湖北省城乡就业的现状

社会劳动就业规模继续扩大

据统计，2003年湖北省全社会从业人员3476万人，比1999年增加117.9万人，增长3.51%。按城乡就业人数划分，2003年乡村劳动力达2265万人，比1999年增加17.4万人，增加0.77%，城镇职工达1211万人，比1999年增加100.5万人，增加9.04%。全省从业人口占总人口的比率由1999年的56.6%上升为2003年的57.9%1。

就业结构发生巨大变化

按产业划分，第三产业增长最快。2003年湖北省第一产业从业人员1661.5万人，比1992年（1869万人）减少207万人，减少11%，第二产业712.6万人，比1992年（650.9万人）增加61.7万人，增加9.5%，第三产业1101.9万人比1992年（598.7万人）增加503.2万人，增加84%1。1995年以后，随着改革的深化和国家产业政策的调整，第一、二产业就业的总人数逐年下降，第三产业就业人数进一步大幅度增长。

按所有制划分，多种所有制扩大就业的新格局正在形成。就城镇就业而言，国有和集体单位仍是就业的主渠道。2003年湖北省城镇在岗职工总数486.05万人，其中国有经济单位330.15万人，城镇集体单位38.26万人，其他经济单位117.63万人。国有和集体单位就业人数占城镇就业总人数的比例为75.8%，比1999年下降了13.7个百分点。公有制经济在就业结构中仍占主导地位。2003年，国有单位就业人数占城镇职工总人数的比重为67.9%，比1999年（76.2%）年下降了8.3个百分点，集体单位就业人数的比重下降了5.41个百分点。非公有制经济就业人员增长较快，特别是1992年后，增长势头迅猛，1999年非公有制经济就业人员占城镇在岗职工总数的10.47%，2003年非公有制经济就业人员占城镇在岗职工总人数的24.2%。比1999年增长了13.73个百分点。

农村剩余劳动力转移就业和培训工作成效显著

2003年以来，全省共组织农村劳动力就近就地转移动110多万人，开展农村劳动力转移培训60余万人次。湖北省在外务工人数达到587.2（年均增长率4.22%）万人，其中，省外务工人数440.9万人，省内务工人数146.3万人。全省农民外出打工年创劳务收入322.96亿元。农村劳动力开发就业，为发展城乡经济、增加农民收入、维护社会稳定发挥了重要作用。

针对外出务工的就业服务体系日臻完善

工作重心逐步下移至县、乡、镇。全省县以上公共职业介绍机构都设立了外出务工服务窗口，建立乡镇劳动保障服务所908个。先后加入华南、华北、华东和西部劳务协作区，在京、津、沪、粤、闽等省市建立劳务工作机构19个，基本形成了覆盖全省城乡、省内外贯通的城乡劳动者外出就业的管理服务体系。

2 湖北省统筹城乡就业的难点及制约因素分析

湖北是农业大省，庞大的农村剩余劳动力总量进行非农转移的难度高，其主要原因有：第一产业链没有拉开，没有承担在“源头拦水”；由于产业结构所限，湖北省第二产业吸纳劳动力的能力有限；城镇下岗职工再就业压力大，城乡劳动力对岗位形成竞争；民营经济不发达，外来投资少，较之江浙等省份，岗位创造有限等等。在以上这些存在的问题中，对湖北省统筹城乡就业工作形成制约的主要难点有以下几个方面：

劳动力供给大于求，转移的压力大

城镇下岗失业人员、新增就业人口与农村剩余劳动力转移人口三种求业人口交汇，“多个龙头放水”使得湖北省求业人口总量很大，形成劳动力供给大于劳动力需求的基本态势。

湖北省内多个老工业基地，大批“三线”建设形成的军工企业和“资源枯竭型的独立工矿区，在改革和产业转型中，失业下岗人员逐年滚存。加上涉农的劳动密集型加工企业更是存在很大差距。农业产业链拉不开，依靠加工业实现农村剩余劳动力转移的目标就不能实现。可以说产业结构的畸轻畸重特征使得湖北省依靠工业吸纳农村劳动力的能力很低。

农村劳动力素质低影响了农村劳动力转移的进程

农村劳动力普遍存在文化素质低、劳动技能不高、创业能力差等问题，同时存在自主创业缺乏必要的能力支撑，就业遭遇“高板凳”等问题。

全省农业普查资料显示，湖北省农村劳动力素质低主要表现在：一是文化程度普遍较低，小学及以下文化的占55.6%，中专以上文化程度的仅占0.7%。二是接受技术技能培训的劳动力较少，目前农村开展的一些短期技术培训，大多数仅限于农、林、牧、渔业，时间短、内容简单。三是农业科技人员少，在农民科技队伍中，全省只有农民科技人员75557人，平均每1000名农业劳动力中只有3.94人。很多劳动力没有接受过任何职业技能培训。

城市化水平低、发展及分布不平衡影响了湖北省统筹城乡就业的进程

统筹城乡就业的主要地域在城市。与乡村相比，城市在人口集聚、资本凝聚、产业集聚、要素流动、资源配置、市场辐射等方面无疑具有不可比拟的优势。加快湖北省城镇化建设步伐是整体提升湖北省社会经济发展步伐的大战略，也是实现统筹城乡就业的基础条件。

然而，湖北省2000年工业化率达到49.7%，而城镇化率只有40.2%，相差9.5个百分点。截止2002年底，湖北省共有城镇773个，设市城市36个，全省总人口5987.8万人，城镇人口2496.9万人，城镇化水平为41.7%，距发达省市的城镇化水平还有较大差距。城市发展水平低、尤其是中小城市发展缓慢，城市分布不均衡造成农村剩余劳动力过度向大城市集中，一是加大农民工的转移成本，二是农民工转移后沉淀不下来，回流返乡现象严重。

乡镇企业发展陷入困境，非农产业对农村劳动力的吸纳能力下降

据统计，1996年湖北省上报的乡镇企业有159.79万个，从业人员747.87万人，到2003年已减少到101.24万个企业和663.16万人，同比减少37%和11%。乡镇企业作为吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”，在90年代中期以前是湖北省农村劳动力转移的主渠道，1996年以后乡镇企业发展方式开始由劳动密集型向资金密集型转变，对农村劳动力吸纳作用急剧下降，农村劳动力转移开始由前期的就地转移为主演变为外出转移为主。据统计，1996年至2000年，外出转移比重占同期农村劳动力转移总量75%以上。

农村劳动力转移的制度障碍与观念障碍并存

城乡就业人口在户口、就业安置、社会保障等方面的差异，以及就业观念的差异成为阻碍统筹城乡就业的重要因素。

虽然城乡分割的二元户籍制度有所松动，但农民的身份仍未从根本上改变。农民进城务工经商在住房、户口、子女入学、劳动保险、法律服务等方面面临诸多困难，经常在就业市场竞争中处于不利地位。这不仅加大了农民进城的成本，也不利于融入城市社会，造成其转移行为短期化。

就业服务还不能适应城乡劳动力统筹就业的要求

信息提供不通畅。就业信息网络建设虽有一定进展，但并未覆盖全省，没有发挥就业的主渠道作用。由于受农民工文化教育水平和就业习惯所限，农民工就业主要靠亲戚、朋友、老乡介绍。农村劳动力供求信息严重不对称。加之职能部门利益强化与农村劳动力、用人单位的实际需要相分离，信息传输链条受阻或延长，导致农村劳动力供需中出现“有活没人干”和“有人没活干”的两难境地。

非正规就业与就业社会保障一体化的“二律背反”

农民工在城市就业的主要模式是非正规就业。临时性、阶段性就业方式占接近50%的比重，总计有46.5%的农民工选择了正规部门非正规就业的就业方式。而在城镇单位之外就业的农民工占流动劳动力的79.4%，这部分劳动力处于不稳定的流动状态或在乡镇企业就业，处于不稳定流动状态的农民工通常选择个体从业者的方式从事零散的就业，这部分劳动力构成了城镇非正规就业的主要部分。

“非正规就业”的一个特点是雇员不参加社会保险或不签订（正规的）劳动合同。这也就意味着就业以及与之紧密相关的社会保障（指以社会保险为核心的现行社会保障制度）成了“二律背反”。在计划体制下，劳动就业与社会保障是呈正相关系的，有了就业就有了保障。其实，随着改革的深入，就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上两者开始走向对立面。要求保障很可能就失去了就业的机会。

统筹城乡就业中不能回避的重要问题

必须把城镇就业人口与农村剩余劳动力人口统筹考虑、合理安排才能妥善解决好城乡发展问题。

湖北面临资源枯竭型独立工矿区、三线军工企业下岗失业人员再就业难题。自20世纪90年代末，以荆襄化工为代表的湖北矿业下岗失业人员逐年攀升，2000年达到最高峰，为37000人，是1996年的4倍。1997年—2002年间，采掘业年均下岗率为21.1%，高于各行业平均下岗率4.8个百分点，成为湖北省再就业中的难点问题。湖北省矿业职工下岗规模大，速度快，给湖北省再就业工作带来巨大压力的同时，也造成了矿业职工生活的日益贫困化。同样，在军工企业中也面临着下岗职工的再就业难题。

国企转制中“4050”人员再就业难题。根据抽样调查，下岗失业人员中1年以上没找到工作的占74%，失业周期最长的几乎全部是“4050”人员。作为老工业基地，国有企业众多，国企下岗职工中“4050”人员尤其值得关注。

新增就业人口、尤其是大中专毕业生就业问题。概括为“一个基本矛盾，三个基本特征，一个焦点”。一个基本矛盾实质上是指大学毕业生供给过剩与就业岗位的供给和创造不足的问题。三个基本特征是指：一是大学毕业生就业的总量矛盾与结构矛盾同时并存。二是大学生就业市场不完善。三是大学毕业生就业市场上出现了“逆向选择”下的人力资本投资与“就业替代”效应。一个焦点是指随着湖北省高等学校招生规模的迅速扩大和当前总体就业形势的恶化，湖北省的大学毕业生就业安置工作面临巨大的挑战，当前已经出现了大学毕业生“待业”，即“2030”现象。

3 对策建议

构建统一的城乡劳动力市场，合理有序配置城乡劳动力资源

实现城乡劳动者平等就业，将在产业结构调整层面上对扩大就业产生积极影响。建立湖北省城乡统一劳动力市场的思路是：

第一步，由各级劳动部门抽调专门力量，认真开展今后一个时期城乡劳动力资源的调查预测，并对各大产业的发展概况以及今后一个时期劳动力的需求作出科学预测，在澄清劳动力供需底子的基础上，建立起劳动力供需的动态模型，为培育全省统一劳动力市场提供现实依据。

第二步，对现有各级各类劳动力市场及其服务机构（包括职业介绍中心、乡镇劳动服务站）进行电脑联网，以畅通劳动力供需信息的传输渠道，并切实做到全国信息资源共享。同时，顺应加快城镇化的需要，为促进小城镇服务业的发展，重点扶持县乡两级劳动力市场服务网络建设，使之尽快成为全国城乡统一劳动力市场的有形载体和可靠基础。

第三步，切实深化户籍管理、社会保障和农用土地制度改革，逐步建立就业地入户登记、农用土地合理流转和无差别的福利保障等项制度，从而消除妨碍城乡劳动力流动、转移的种种制度性壁垒，为尽快建立全省乃至全国统一、城乡一体的劳动力连锁市场提供良好的制度环境。

实行就业优先的产业政策，促进湖北省统筹城乡就业工作

发展劳动密集型产业是推进城镇化建设的关键。发展小城镇，关键在于培育小城镇经济。乡镇企业是小城镇经济最重要的支撑。目前，大多数乡镇企业属于劳动密集型产业。发展劳动密集型产业，农民进城能找到工作，小城镇有了产业依托，城镇化进程就能大大加快。

对于湖北省来说，劳动力资源丰富，价格低廉，是县市一级的比较优势，而资金、技术等方面则明显处于劣势。发展壮大湖北省县域经济，必须正视自己的特点，扬长避短，因地制宜，把县域经济的着力点放在发展技术与劳动密集型相结合的加工业上面。

今后政府的就业职责还应该重点放在改善创业环境和增加就业岗位上，大力发展就业容量大、市场有需求的劳动密集型产业、社区服务业、民营中小企业，积极开发公益性岗位，组织劳务输出，努力为下岗失业人员、农村剩余劳动力提供更多的就业岗位。

让进城农民工有饭碗可端，解决进城农民工的生存问题

解决进城农民工就业问题是系统工程，需要各方面通力协作、共同努力。①减压。通过政府、市场，国有、民营多种渠道缓解就业压力。政府部门要对大中小城市和小城镇合理布局，避免盲目扩城占地、圈民建镇，要对劳动力转移合理规划，有序输出，加强区际间的劳务合作和交流，形成比较稳定的输入、输出关系。②清障。清除农民进城务工的体制性、政策性障碍，减少农民进城的阻力。取消农民进入小城镇的限制，对进入城镇（或小城镇）投资办厂开店，长期务工经商的农村剩余劳动力，可由本人申请，准予落入城镇户口，在建房购房、办理证照等方面为他们提供方便，其子女在上学，就业，参军等方面享受城镇居民的同等待遇。③修渠。全省各乡镇应设立劳动力转移工作办公室或服务站，挂靠在社会事务办公室，帮助有离土创业愿望的农村剩余劳动力牵线搭桥，提供信息发布、技术培训、职业介绍、法律咨询和援助等系列化服务。④增岗。确立“就业优先”的政策导向，创造处更多的就业岗位。劳动密集型产业是进城农民就业的“主战场”。大中小城市应发挥比较优势，发展各具特色的劳动密集型加工制造业和服务业。同时，采取多种灵活就业形式，大力发展非全日制工人、临时工、小时工、弹性工时等非正规就业形式，实现岗位共享。⑤输能。为农村剩余劳动力转移提供财政资金支持。今后应该在财政预算中安排专门经费，主要用于农村劳动力的开发就业和转移培训。

梯次迁移解决统筹城乡就业中进城农民工沉淀问题

城镇化进程中，要进行梯次转移、渐进式推进，不可急功近利。由于小城镇、县城等中小城市的进城成本和生活成本等明显低于大城市，多数农民进城选择县城和有一定规模的小城镇。发展小城镇吸纳劳动力应该充分利用外出务工农民积累的资金、技术和管理经验。实践也表明，集中力量重点发展中心小城镇、县城等中小城市，是吸引农民离土进城和外出打工农民回乡创业的有效途径。

深化农村土地制度改革，解决农村剩余劳动力流动的后顾之忧

农民进入城镇以后，应以土地流转制度改革作为突破口，作为过渡性措施，将进城农民的土地承包权益货币化，然后纳入“城镇社会保障体系”。

在保持原有土地承包关系稳定的前提下，赋予基层更多的灵活性，妥善解决城镇基础设施建设用地和工业发展用地不受影响，为城镇扩容创造条件，为农村劳动力“异地转移”创造空间。与此同时，要促进农村土地流转步伐，发展适度规模经营，为农业结构战略性调整创造条件，为农村劳动力就地转移创造机会。

当前要亟待解决的是，建立农村土地流转和有偿使用、转让制度。要积极推动农村集体土地使用制度改革，在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民工继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务。按照城乡土地市场的一体化，探索农村集体建设用地入股、租赁的办法，使土地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立，加快土地向种田能手集中，促进规模经营的发展。

调整农民工的社会保障结构、实现“应保尽保”

优先建立农民工工伤保险和医疗保险制度，建立对农民工短暂失业阶段进行救助制度，在条件成熟的情况下，建立农民工养老保障制度。最终实现城乡统筹社会保障，依次实现“应保尽保”。

切实维护农民工的合法权益

依法最大限度的把进城农民工组织到工会中来,并切实维护其合法权益。各有关部门要进一步简化农民进城务工就业的各项办证手续,逐步实行暂住证一证管理。严禁对农民工的各种不合理收费,在办理农民进城务工就业手续时,除按照国务院有关规定收取证书工本费外,不得收取其他费用。要清理有关用人单位自行制定的带有明显歧视性质的限制使用农民工的规定，进而形成平等竞争、双向选择为主的就业和用工制度。

要积极开展农村劳动力转移培训服务

逐步推行持证上岗，规范农村劳动力就业服务行为。根据目前实际，湖北省应逐步建立培训结业证书和职业资格证书相结合的持证上岗和就业准入制度。对目前国家规定的就业岗位执行“先培训，后就业”，要求农民工必须获得职业资格证书。对于没有规定的岗位实行取得培训结业证书后就业，不断提高农民转岗能力和就业本领。劳动部门要加强对职业中介机构的监督管理，规范就业服务行为。降低获证收费标准，保障农民工的合法权益。

增加投入，建立农村劳动力转岗培训政府补贴机制。农村劳动力转移是一项以服务“三农”为目标的公益性事业。对农民进行职业技能培训和职业资格鉴定，应本着自愿的原则，由农民自行选择并承担费用，政府给予适当补贴。对农民进行法律法规、安全常识、公民道德规范和公共交通规则等公共知识培训所需的经费，应纳入政府公共财政支出范围，以推动农村富余劳动力向非农产业和城镇合理有序地流动。

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）