1 平等就业制度的界定

如何在就业和社会保障制度方面消灭城乡差别，作为政策制定者和具体实施者的劳动保障部门工作人员的普遍看法是，不同类型的劳动者在就业方面已不存在多大的差别，目前的主要差别在于经济社会生活的其他方面。而一般学者及新闻工作者则认为，就业方面的差别依然比较明显。存在这一认识分歧的主要原因，在于对平等就业问题的不同定义。因此，要研究这个问题，首先应该对这一问题的内涵和外延作简要界定。

为了研究和决策的方便，从劳动者主体的角度看，就业平等可以从三个阶段来考察：一是就业前的平等，即获得平等就业机会的权利，在目前市场就业机制前提下，主要体现为用工自主和择业自由；二是就业后的平等，即获得平等就业报酬的权利，这就是传统意义上的同工同酬，包括作为一个劳动者和单位人，由于就业关系的存在而应享受的广义的劳动保护条件和公平的劳动报酬；三是延伸层面，即享受社会公共资源的权利，这是从社会、社区人的角度来进行分析，包括就业者由于创造了公共税收而其自己及其子女等亲属应享受的公共资源的权利。在每一阶段上，重点分析政策规定及执行差异，并分析差异性对劳动者本人及社会的影响。

平等获得就业机会的权利

这是最基本的，没有就业机会的平等，获得平等就业报酬和公共资源就无从谈起。这也是近年来社会关注的重点。具体表现为两个方面的制度：一是就业准入制度，体现为劳动力市场的开放性和竞争性。二是就业服务制度，体现为政府对同类劳动者提供的获得就业机会的支持，是否具有公平性。

平等获得劳动报酬的权利

这个方面的平等，正在成为目前社会关注的焦点。也应该是下一步政府政策改革的重点领域。这就是通常意义上的单位的工资、福利和劳动管理制度。该阶段的平等至少应该包括以下方面：首先是工资报酬；其次是劳动保护条件；其三是参加和享受社会保险；其四是休息休假、节假日补贴等其它单位福利。很明显，这方面的权利主要通过单位来实施。从国际惯例来看，由于在劳资双方博弈中雇主方往往处于强势地位，因此政府需要通过建立相应的制度并保证制度的实施来均衡劳资双方的权益。但由于目前中国的具体情况，特别是分级负担的财政体制，劳动者基于单位的劳动报酬又受到地方政府利益的影响，比如一些地方政府出于短期利益或地方利益的考虑，默许或纵容雇主不提供法定的劳动保护条件，不支付法定的最低工资报酬，超时加班等。因此，分析劳动者劳动报酬的平等性，在中国的国情下，必须结合考察这种不平等性给予地方政府、特别是地方财政的利益。

平等获得公共资源的权利

这部分之所以作为就业的延伸，是因为劳动者是税收的直接创造者，也就是社区公共资源的直接创造者。从权利和义务对等的角度看，有享受社区公共资源等社会福利的权利。这又包括作为社区人应享受的子女义务教育、平等的居住、社会安全保障、卫生防疫等方面的权利。考察这方面的平等性，应侧重于考察地方政府、延伸到享受政府公共财政支持的基层社区的公共管理和服务制度。目前这方面的不平等是显而易见的，也引起了中央政府的高度重视。但中央政府的原则性甚至是强制性要求在地方遇到了非常大的阻力，比如对就业者子女的义务教育，从调研情况看，尚无一个地方的义务教育能够让绝大部分的外来人员满意，存在歧视、高收费、不方便等多方面问题。目前，有代表性的社会声音尚未将这方面的不平等纳入平等就业制度的考察范围，由于政策改革需要一个过程，也就是说具有渐进性，在实际操作中，这方面的改革也还仅处于以关注和呼吁为主阶段，远未取得实质性的进展。

2 北京新体制构建的探索

新的体制如何构建，目前北京市正在进行积极探索。这也与全国的大气候有关，在全国范围内，在2004年10月26日召开的推进农村劳动力跨地区就业工作电视电话会议上，劳动保障部张小建副部长在讲话中已明确提出，停止执行原劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。对进城务工和跨地区就业的农村劳动力不再实行流动就业证卡管理，取而代之的，是对在城镇单位就业的农民工，参照当地现行的城镇劳动力就业管理办法，统一实行录用备案、就业登记和劳动合同管理。对在城镇灵活就业的农村劳动者，参照当地有关规定，统一实行社区就业登记管理。

北京市新体制的构建，是在旧体制的消除过程中，而不是待完全消除之后再进行的。这样可以为新旧体制的转换创建一个缓冲期。这种新的体制是从两个方面同时进行的。

一是加大维权力度，开始注重在已有的法律法规政策范围内维护外来农民工应享受的合法权益。

二是构建新的政策平台，包括有针对性地出台外来农民工的管理政策，或者将他们纳入已有的本地城镇劳动者就业管理体制。

3 外来劳动者平等就业的现状

由于北京各种政治、经济、社会力量的集中度比较高，虽然北京外来务工者的数量要远小于广东、浙江等地，但外地来京者在北京就业的状况，其待遇、艰辛和呼声，往往受到最多的关注。媒体上反映他们境状的文章也很多，特别是代表农民工利益、同情农民工遭遇的团体，在这方面不遗余力，为加快改善农民工待遇进程起到了不可替代的作用。

就业限制已基本消失

近年来，对外来劳动力的就业限制最早引起人们关注，与之相对应，它也成为最早纳入改革范围，改革较为彻底的一个方面。最有争议的歧视性限制已基本消除。职业工种限制，招用工审批，收取就业调节费，就业管理服务费等，都是最赤裸裸的行政歧视性限制。由于这些方面的限制，外地来京者的大多数仅限于苦脏累险毒的工种，表现为明显的就业歧视。行政的过多干预必然会扭曲市场行为，从而也降低了劳动力市场配置资源的效率。

（1）招工审批取消。

从基层反映看，原来上外埠招工，要由市里统一审批，批准后开允许招工的介绍信。后来审批权下放到区县，现在都不审批了。还有单位招用实习生也不审批了。相比之下，用本市的劳动力，单位必须办招工手续。由于北京对用外来劳动力限制少，一些工种对外地工的需求比较大，如物业管理，餐饮服务，企业希望多用外地工，反过来又形成了新的不平等。在待遇方面，如工资、工时、工作条件等方面的相差比较大，主要是企业行为，与市政府的政策没有多大关系。

（2）行政收费取消。

北京对外来农民工的行政收费，目前也是取消得比较积极和彻底的。在广东绝大部分地方还在收外来农民工180元/年的管理费的情况下，北京能够做到中央的令行则止，相当不容易。也体现了北京的超前意识与长远战略眼光。也避免了在当前和今后的民工短缺形势下更加被动。

（3）外来人员就业证取消。

北京的步伐还远不只取消收费，从2004年7月1日行政许可法正式实施，外来人员就业证这个歧视性管理制度最核心的管理手段，也正式寿终正寝了。从调研看，东城已根据网上传播的消息，取消了办就业证。崇文称，由于没有接到上级正式通知，目前如果单位和个人有办证需求，他们还在继续办证。

就业管理尚处于缺失状态

在就业方面，主要差别在于登记管理，这又分为就业登记制度和失业登记制度两个方面。

（1）外来劳动力就业登记管理缺失。

原来对于外来劳动力就业的登记管理制度，是以证卡管理为基础的。按市人大的外来务工经商管理条例和政府的14号令，外来农民工在京就业，要发就业证，实行证卡合一的制度，办证企业还要交使用外来劳动力花名册。通过这套制度的实施，来完成对外来农民工的就业管理登记。

从实施情况看，虽然这套制度设计很完整，也有很强的监察措施来保证，但实施效果一般，并没有管住外来劳动力，充其量纳入管理的也就1/3，为80多万。原因主要是经济上的，办就业证要交钱，每年是180元。企业为了降低成本，尽可能少报。现在就业证取消了，卡也不要了，花名册也不要了。虽然以证卡管理为基础的旧的外来农民工的登记管理失效了，但新的还没有建立起来。

（2）外来纳入失业登记正在讨论。

目前的失业登记制度，要将外地人纳入登记很困难，主要有三个问题：一是失业登记的要求高，比如要AB类暂住证，在北京居住3-5年；还要在北京买了房子，有固定住所；还有要交了一年的失业保险；二是要有档案，档案只是载体，核心是社会保险关系的建立和接续。三是缺乏促进就业政策手段，如果统一纳入登记，又没有促进就业的相应政策，失业率就会上升，而失业率又是考核政府工作业绩的重要指标。目前北京正在考虑建失业登记制度，已有了一个初步意见，向区县征求意见已三轮，关键是登记完了后怎么办。

（3）外来农民工底数不清。

关于外来农民工的详细情况，目前能拿出自己和别人信服的具体数据的城市还很少，至少目前为止还没有一个城市向说过。倒是10多年来大家都为外来农民工底数不清问题而苦恼。

北京也深受其苦，到底有多少农民工在北京，都在什么行业，什么企业，都怎么来的，不清楚。不清楚领导就没底，心里就不踏实，就难言有序。苦于没有规范的、常规的调查统计制度。目前的行政手段得到的数据，又严重不全，不能作为做出判断、制定政策的依据。而统计局目前也不愿意承担这方面的统计任务。

就业服务的差别在操作上

（1）职业介绍差别。

目前在职业介绍方面，政府已没有任何文件禁止任何职业介绍机构开展对外来农民工的职业介绍业务。相反，市区提出一视同仁的要求，各中心也在做出一视同仁的姿态。但操作上并没有达到一视同仁的效果。

（2）职业指导差别。

目前的职业指导，实际上体现为职业介绍时工作人员的态度，而态度又决定于其对外来人员的认可度。这种职业指导服务上的差别，表现为对本地下岗失业人员的人本服务和对外来农民工的不耐烦服务上。

（3）差距主要体现在就业促进上。

从市、区劳动保障部门同志的介绍来看，目前就业方面的不平等，不是体现在对外来或本地劳动者的就业限制上，而是体现在不同的就业促进待遇上，特别是作为就业服务基本内容之一的就业扶持项目上。比如，目前对城市的下岗失业人员，特别是4050人员，政府有一整套完整的就业扶持措施，每年政府的投入很大，政府的责任也很大。而公益性就业托底项目和小额贷款项目，则更是下岗失业人员的专利。对于外来劳动者，不论在北京工作多少年，都不能享受到如此的就业扶持政策。

社会保障的权利义务不对等

从目前的政策制度规定看，外地和本地劳动者，城镇和农村劳动者参加社会保险，差别不是很大，可以说没有多少歧视。但从具体的操作上，问题还是比较明显的。

首先是认识思维上的差别。

其次是政策规定上的差别。

第三是政策执行上的差别。

第四是操作的难点在转移上。

第五，差别政策的后果是事实上的农民工权益受损。

政府责任的差别

政府责任上的不平等，可以认为是目前就业、社会保险等方面差别存在的根本原因。北京与其他大部分地区一样，政府的责任首先在于本地的城镇劳动者，然后是本地的农村劳动力，最后，如果能够顾及，考虑一些外来劳动者的福利问题。当然，外来农村劳动力带来的问题，各地的政府还是优先考虑的。北京政府责任上的不平等，可以集中表现在一句话，即先本地后外来。

一个共同的看法就是在就业、社保等劳动保障问题方面，不能将外地和本地的劳动者一锅烩。而是应该将本地的先解决了，再解决外地的。

这些表现在社会歧视导致市场分割上。市场分割是社会歧视的直接后果。目前在北京存在外来劳动力市场、劳动力市场和人才市场三种劳动力市场。这种歧视来源于更广泛的社会意识，也不是劳动保障部门的公益机构能够解决的。如东城职介中心反映，他们本身不歧视，也不想歧视，但目前社会上是歧视的，认为外来劳动力只是最低层的廉价劳动力。他们认为，整个劳动力要素市场，人才也好，劳动力也好，都是不可或缺的人力资源，为什么民工荒，说明缺了，说明是一种资源。因此他们强烈建议人才市场和劳动力市场合并。这也是取消歧视的重要措施。

公平性小结

一是制度平等了很多。随着14号令的废止，就业准入差别已取消，反之，北京市企业招用外来农村劳动力，有更大的自由度。农民来北京就业，比原来平等多了，目前确实存在工资差别等方面的问题，保险北京推了一段时间，由于全国不能联网，也就弱化了，2004年进行了调整，仅保医疗工伤两个必上的。

二是平等是一个历史的概念。地方同志的意见值得重视，平等就业，是一个历史阶段的事，这一点平等了，那一点又不平等。平等就业，应该更多的是在性别上、用工上、地域上要一致，不能有歧视。

三是要跳出就业谈就业。正如以前解决城镇再就业要跳出就业圈子一样，目前农民工就业管理服务的不平等，如非公经济不签合同，不上保险，也要跳出就业的圈子，要放到劳动保障的整个大圈子，包括工资，市场，保险等。所以就业不仅是就业处管劳动力市场，整个局长都要管。

四是农民工离享受充分的市民待遇还相差甚远。2003年北京市实施工作居住证制度，规定持《工作居住证》在以下方面享受本市市民待遇：（1）其子女在京入托、入中小学就读，免收借读管理费；（2）可在本市行政区域内购买商品房、批准上市的已购公房和存量房；按有关规定购买经济适用住房；（3）按照公安部的有关规定，对符合条件的，可在本市办理因私出国商务手续；（4）可申请办理驾驶证或临时驾驶证以及机动车注册登记手续；（5）可在本市创办企业，可以企业法定代表人身份申请认定高新技术成果转化项目和科技项目资助；（6）可列入本市人才培养计划，并可参加本市有关人才、专家奖励项目的评选；（7）可参加本市专业技术职务的任职资格评定(考试)、执业（职业）资格考试、执业（职业）资格注册登记；（8）可参加本市基本养老保险、城镇职工基本医疗保险，并可按有关规定在本市缴存和使用住房公积金。可见，农民工离享受这些待遇还差得很远。

4 北京统筹城乡就业的构想

建立四大就业制度体系

2003年，北京市劳动保障局还发布了加强农村富余劳动力就业工作的意见及其贯彻意见。规划了四大基本制度：

（1）完善农村富余劳动力就业登记制度。凡在法定劳动年龄内、身体健康、具有初中以上文化、有劳动能力及有在二、三产业就业要求的本市农村富余劳动力均可持本人身份证（或户口本）到户口所在地的乡镇职业介绍所进行就业登记，申领《北京市农村富余劳动力求职证》。农村富余劳动力凭《求职证》可在乡镇职业介绍所或区县职业介绍服务中心求职择业。

（2）实行农村劳动力招聘备案制度，建立个人流动就业手册。

（3）加强就业服务体系建设，强化目标责任管理。

（4）建立农村富余劳动力就业服务制度。为求职择业的农村富余劳动力提供形式多样的就业服务。

机构建设

（1）建立基层工作平台。

早在1995年，北京市劳动局关于印发《关于加强北京市乡镇就业服务机构建设工作的意见》的通知，提出市乡镇就业服务机构的发展目标是：建立统一规范、服务广泛、制度健全的就业服务机构，逐步形成全市布局合理、功能完备、信息灵敏、覆盖城乡所有用人单位和求职者的乡镇就业服务网络。“九五”期间乡镇就业服务机构的服务面要覆盖所有农村地区，并与城区职业介绍服务机构计算机信息联网。建立畅通的劳动力供求信息网络，形成全市就业服务体系，为农村劳动力提供全方位的就业服务。二是统筹兼顾，推进了农村富余劳动力的就业管理和服务。该年底，全市18个区县已建立了292 个街道、乡镇社保所。本市农村富余劳动力实现就业5.5万人（首次纳入统计）。2003年公报称，该年社区就业和社区平台建设取得明显成效。全市316个街道（乡镇）建立了社保所，2179个社区聘用了劳动保障工作人员，形成了市、区、街三级管理网络和市、区、街、社区四级服务体系。

（2）成立专门管理机构。

随着朝阳区农村城市化进程快，成立了全市第一个专项办公室，农村城市化办公室。起初，就是研究和解决农村城市化过程中农民的就业和保障问题。这在北京是唯一的，既有前瞻性也有现实性。朝阳是城乡结合部，是外来、本地农村和城镇劳动者的集中之地，因此，这个办公室代表加强管理的一种发展方向和客观必要性。鉴于目前农民社会保障工作的重要性和紧迫性，又成立了农村社会保障专项工作办公室，虽然由城市化办公室改名而来，但前者名称也没有取消，而是从中抽出专人来搞社保。

（3）农村劳动力管理服务信息系统建设。

管理信息系统的建设是开展工作的基础。这方面北京市已提出明确的要求，由于对信息工作重要性的迫切体会，以及这项工作的具体性，各区应该都落实得比较主动，朝阳、东城、崇文都提到了这方面的工作努力。以朝阳区为例，该区是城乡结合部区县率先建立起农村劳动力管理与服务信息系统的，这项工作与就业管理与服务工作紧密相联，每天监控。目前所有的农村劳动力已全部录入了，其基本情况，包括年龄、性别、学历、求职及就业服务状况等，都有记录。但还没有做到100%的动态掌握，主要是因为人手不够。据他们统计，该区农村劳动力9.93万，富余2.18万。以此精确的数据，就是信息系统的一项成果。这项工作的进行，也为他们进行农村劳动力补缴保险的测算，发挥了很大的作用。

就业扶持政策的对比

本地城镇劳动力有求职证，本市富余农村劳动力有就业手册、求职证。这两年城镇就业管理制度的变化不大，主要在促进政策上变化很大，特别是4050人员就业上，出台了10多项促进就业政策，形成了积极的就业政策体系。而仅对本地农民在转移培训方面有初步的政策。农民在政策方面的扶持力度，明显要弱于城镇。

（1）城镇劳动力。

城镇下岗失业人员是优先群体，享受密集的公共扶持政策，而其中的大龄困难群体又是重点。这几年出了一系列优惠政策，特别是完善的财政花钱扶持的政策。并轨的完成，享受最密集优惠政策扶持的人员在逐年减少，目前已为数不多。目前北京最优先的群体，是两个重点困难群体：一个4050的失业人员（2004年6月底3.79万人），一个是吃低保的（约15万人）。

（2）本地农村劳动力。

北京农村还有140多万劳动力，其中富余劳动力近20万。对本地农村劳动力的就业扶持，主要体现在转移培训上。这方面的政策主要体现在以下几个方面：一是部分地区职介免费，根据条件好与坏而定，如大兴，通州，顺义，海淀的一些村也有免费的职介。要全部免费，财政不愿意。二是职业培训补贴。市财政和农委有一点钱，项目是解决三农问题的培训费，全市800万。费用三家台，各区县根据认识到位与否和财力出一点，区里拿大头。2003年10月出的6号文件，每年给乡下培训指标，给本区、外区人员培训都行，但合格率要达到90%，就业率50%，满足两率，劳动保障局和农委审核同意，才能由财政拨钱。三是其它的，如小额贷款等优惠政策，仅个别好的村有。如通州的小周禹村，村民要办个小饭馆，2万的小额贷款可以从村集体贷，很好贷。

5 建立新的外来劳动者就业制度的建议

重新界定就业登记管理目标

就业和失业要登记，是国际通行的做法，也是《劳动力市场管理规定》的要求。北京在登记方面加入了初次就业和就业转失业的限制条件。这种限制，不论出于什么角度，增加了工作操作上的难度，而且应该没有必要性。可以考虑取消这些限制。

登记管理的目标也是值得研究的。目前不同层次负责同志和工作人员一再强调要通过登记管理取得统计信息，从就业证卡管理的经验来看，通过行政登记管理来获取统计信息显然是难以达到目的。如果是作为建立社会保险关系的依据，而由于社保制度的统一和健全尚需一定的时间，登记管理的范围就会受到限制。因此应该从建立劳动关系，保护劳动者权益的角度来开展这项工作。这样劳动者也容易接受，并与政府目标取得一致。

先规范后扶持，降低劳动力供求双方的成本

目前输入地财政承担外来农民工的公益就业扶持支出，难度很大。姿态最高的中央财政目前也对农民工的免费职业介绍持强烈的保留意见。相对于职业培训、就业扶持项目等就业促进政策而言，职业介绍费用是最低的，尚且难以取得财政方面的突破。因此，可以认为，近期内，至少是目前，外来农民工的就业促进，目标不应该放在财政支持体制的根本性突破上，而应该放在针对性的有偿服务上。从政府来看，应该加强对有偿服务市场的引导、扶持和监管。以北京的特殊情况，比如建立和完善专业性外来劳动者市场，如保姆市场、建筑劳动力市场、物业市场等。通过规范服务收费与服务标准，保证农民工的合法权益，提高服务水平，解决目前北京市的如找保姆难，服务业招农民工难等迫切问题。

尽快协调不能转移的社会保险制度

显然这是一个全国性制度设计问题。应该说已到了非改不可，非迅速改变不可的地步。但全国性的制度改革难度较大，尚需要时间。作为劳动力输入地和首善之区，北京市如果希望在这方面作出表率，不妨可以考虑与其他省市建立双边或多边的谈判，建立部分转移，定期结算或养老保险全额转移的机制，从而从根本上解决异地参保权利义务不对待，影响双方积极性的问题。

促进保障权益的社会认可与参与

在权益保障方面，目前北京的步伐很大，特别是取消了就业方面的不合理收费和率先取消了就业证的行政审批，体现了北京的胸怀和响应中央政策的坚决性。但目前社会对北京的认识并未如此到位，还听到多方代表在大谈特谈北京政策的消极性和歧视性。显然，北京市应该从两个方面来尽快改善这方面的社会形象：

（1）进一步兑现在保障农民工利益方面的多项承诺，包括保障工资发放，签订劳动合同，改善居住等生产生活条件，赋予农民工子女接受良好的免费的义务教育的权利；

（2）建立农民工权益保护方面的新闻或信息发布等制度，听证制度，咨询制度等，向社会介绍北京这方面的改革力度与进展，听取社会的意见，接受社会的监督。这种措施，不仅有利于社会力量对北京的理解与支持，而且有利于增强农民工配合北京市政府维护自身权益的意识，还有利于触动潜在侵犯农民工合法权益的用人单位合法经营，提高整个劳动力市场的平等度与诚信度。

当前政策的重点与工作的突破口选择

从前面的分析可以看出，目前政府有几项工作是可以尽快开展，并取得实效的。

（1）改革的整体协调推进。根据行政许可法及其后政府宣布取消的有关行政审批项目，尽快清理相配套的法规政策，并及时向社会公布，尽快为基层工作人员所掌握，为劳动者所熟悉。同时，要注意政策的横向清理，如人大和劳动保障局取消了就业证，但教育部门还要农民工凭就业证报名孩子上学，还有就是一些人在京购房要就业证等。

（2）破立并举，边破边立。从目前情况看，待所有的替代性政策都出台再取消旧有的农民工管理政策，显然是跟不上中央要求的。而目前中央要求的一个特点，就是先取消不合理的限制与歧视。这给各地是一个压力，北京已按中央要求基本取消了歧视性限制与收费，但新的制度、新的机制尚未形成，新的调控手段尚未建立。这是其工作的一大隐患，也是政府领导极不放心之所在。因此要尽快建立农民工的就业管理制度，要么纳入城镇体系，要么另建一套体系。

（3）建立独立的统计信息系统。原来的行政统计系统，以招工审批和办理就业为手段，只能掌握到1/3左右的人数。目前这1/3也掌握不了。由于行政登记的固有弊端，必须建立相应的统计信息系统。作为制定、检验、修改政策之依据，也可以极大地分散行政方面的工作压力。朝阳的探索已取得一些经验和成效。

完善本地农村劳动力的就业促进制度

本地农村劳动力的就业促进，优先要解决的并不是如何促进的问题。而应该是要解决多少富余人员就业，什么时间解决的问题。这一问题不解决，制定促进就业的目标就是无的放矢，促进就业的政策也就缺乏必要性。

首先要解决富余劳动力的定义问题。市劳动保障局的困惑之一是如何界定富余劳动力，目前是不足0.5亩地，有转移就业愿望等。一方面这种界定并不能令人满意，至少政府工作人员认为尚有许多不成熟之处。另一方面，即使定义可以，操作起来也是比较困难。如没有工作岗位，有就业愿望，这两个条件都不好界定。因此，首先是规范一个政府要解决就业的本地农村劳动力的定义，然后调查得出其数量。

其次与产业规划的协调。市政府要解决本地农村劳动力就业问题的速度与步骤，与全市的产业政策和城市规划密切相关，因此应结合市经济社会发展的中长期规划，研究制定其农村劳动力转移中长期规划。明确阶段性目标，制定相应的阶段性措施。目前的政策重点，应该放在对困难农民的就业，并研究全市农民的社会保险政策问题。

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）