本文所采用的数据一个是2000年由国家统计局做的全国第五次人口普查（简称为“五普”）数据；另一个数据为劳动和社会保障部在2002年12月进行的全国66城市劳动力就业和社会保障状况抽样调查数据（以下简称为“66个城市数据”）。

1 资源型城市的劳动参与率和失业率

一定年龄阶段（16岁）以上的人口，一定可以区分为三种类型：就业者、失业者和退出市场者。把失业者和就业者加到一起就是劳动力市场的参与者，这个群体被定义为经济活动人口。劳动年龄人口中除去经济活动人口就是退出市场者。66城市调查在定义“失业者”时基本上遵循了ILO推荐的标准：有劳动能力并有就业意愿；调查前一周内没有从事过超过1小时的有收入的工作；调查之日前的3个月内正在积极的寻找工作；如果提供这份工作可以在2周内去从事这份工作。2000年第五次人口普查时，对失业者的定义没有这么严格的标准，只有“调查之日前一周没有工作”，现在的状态为“从未工作正在找工作”和“失去工作正在找工作”，缺少了“如果提供这份工作是否能够在一定期限内从事这份工作”，2000人口普查数据可能会因此高估失业率。可以说，2002年12月的66城市调查数据，是研究中国城市劳动力市场最新、最全面、也是与ILO标准最接近的数据。

把第五次人口普查数据与66城市数据结合起来使用，可以对中国近年来的城市劳动力市场状况有个清晰的认识。使用2000年人口普查数据可以矫正66城市数据抽样方式造成的城市规模、年龄结构等偏差；66城市调查数据则对资源型城市有着清晰的界定，又可以弥补人口普查数据的不足。两者的结合能够对资源型城市，尤其是对资源枯竭型城市的就业和社会保障状况作较为深入的探讨。本文主要分析66城市调查数据，2000年普查数据提供辅助作用，在文中会加以注明，不特别注明的数据都来自66城市调查数据。

66个被调查城市中有15个资源型城市。从城市规模看，特大型城市2个，大型城市4个，中等城市5个，小城市4个，没有超大型城市。城市规模按国家统计局使用的标准界定。从资源型城市的地区分布看，东部地区7个，中部地区6个，西部地区2个。从开采阶段看，处于幼年期的城市有2个，铁法市和南安市；处于中年期的城市有9个，分别是唐山市、乌海市、海林市、贵溪市、东营市、资兴市、柳州市、攀枝花市和石嘴山市；进入枯竭期的城市有四个：铁力市、北票市、大同市和淄博市。由于66个样本城市是按照分层随机抽样的方法选取，对全国的资源型城市来说具有代表性。

通过数据比较资源型城市与非资源型城市的劳动参与率发现，两类城市的差别不到一个百分点。非资源城市的劳动参与率为52.85%，略高于资源城市的52%。然而，这种直接比较同样需要非常谨慎：资源型城市中没有一个为“超大型城市”。当控制城市规模，只比较特大型城市及以下的非资源城市和资源型城市时发现，非资源城市的劳动参与率为55.74%，明显高于资源型城市的52%。如果控制年龄为16-64岁，同时控制城市规模的影响，则资源型城市的劳动参与率为57.11%，非资源型城市为61.74%。由于中国的法定退休年龄为60岁，控制年龄为16-64岁是符合中国实际的，这意味着非资源城市的劳动参与率比资源型城市高出4.6个百分点。

其次，从失业率来看，66城市的失业率略低于2000年普查时的城市失业率。未加权的失业率为8.47%，按照城市规模加权后失业率为8.8%，其中男性为8.1%，女性为9.7%，略低于第五次人口普查时的9.2%。从不同的城市规模看，超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市的失业率分别为：8.8%，7.7%，8.4%，9.0%和7.3%。2000年省会城市和中小型城市的失业率分别为10.02%和8.8%。当矫正过城市规模对失业率的影响后，非资源城市的失业率为8.4%，资源型城市为7.9%，非资源城市有略高的失业率。如果同时控制年龄阶段为16-64岁和城市规模，则资源型城市的失业率为7.94%，非资源城市为8.41%。资源型城市失业率略高于非资源城市。

再次，从劳动年龄人口的就业率看，2000年人口普查时，城市16岁及以上人口的就业率为60.63%，其中，非资源城市为61.3%，幼年期城市为55.9%，中年期为59.47%，枯竭期为55.05%；2002年的66城市数据显示，非资源城市就业率为48.23%，资源型城市中，幼年期为55.8%，中年期为49%，枯竭期城市为44.47%。控制年龄阶段为16-64岁时，资源型城市为52.5%，非资源型城市为56.5%；幼年期城市为60.1%，中年期为53.4%，枯竭期为49.6%。

研究中国劳动力市场的文献显示，1996－2000年之间，劳动参与率下降和失业率上升是一个基本趋势。然而，66城市数据显示，劳动参与率下降的趋势在继续，而失业率与2000年相比基本上没有大的变化。

2 就业冲击与行业分布变化

20世纪90年代中期以来，向市场经济转型和产业结构调整力度增大给城镇国有经济部门带来了冲击，导致非充分就业状态的劳动者从国有经济部门被排斥出来。从两个方面可以评价这次冲击：1996－2002年，国有经济部门从业人员减少了4025万；城镇劳动者行业分布发生了急剧的变化。

图5-1显示了1990年第四次人口普查和2000年第五次人口普查时城镇劳动者在非农行业内分布状况。可以看出有些行业所占比例下降了，而另一些行业却上升了。就业减少最严重的行业为制造业和采掘业。这是产业结构调整引起劳动者行业分布变化的结果。

产业结构调整导致劳动者行业分布的变化还可以从66城市劳动者下岗失业前的行业分布与实现再就业后的行业分布差异中观察到。虽然这次调查的行业定义与传统的16类行业口径不一致，但仍能看出，转换过工作的劳动者前后行业对比与最近两次人口普查得到的信息相一致。无论是资源型城市还是非资源城市，下岗者、失业者和内退者遭遇就业冲击前后的行业差别非常大。

首先，“制造业”是排斥劳动者最多的行业，接近一半的下岗失业者和内退者来自制造业，然而，实现再就业的职工只有15.26%进入了制造业。这是符合产业结构调整方向的。产业结构调整是个全国性的问题，是对旧体制下扭曲的产业结构的矫正，因此，无论是资源型城市还是非资源城市，无论资源枯竭还是未枯竭，都面临沉重的调整任务。

在城市吸纳就业的行业中，批发零售餐饮业、居民服务和其他服务业公共管理和社会组织、信息传输和计算机软件业等第三产业成为吸纳劳动者就业的主要方向。相对于其他非资源型城市来，资源型城市（也包括枯竭型城市）的下岗失业者实现再就业后，在交通运输业、批发零售业、住宿餐饮业等行业有更高的分布比例。

3 资源型城市之间的就业困难差异

然而，并不是所有的资源型城市都面临沉重的就业压力，无论是第五次人口普查数据还是66城市的调查数据都显示：不同地区的资源型城市面临的就业困难程度不同。从表5-2看出，资源型城市依据地区分布、城市规模和资源枯竭状况而有不同的失业率与劳动参与率。15个资源城市，失业率在2.69%－21.05%之间，劳动参与率介于32%－64%之间，但是，总体说来，进入枯竭期的城市更为严重。

从工资水平看，大城市的工资一般都高于资源型城市的平均水平，如唐山、淄博、东营、柳州和攀枝花等。只有进入枯竭期的大同市劳动者低于平均水平。

结合劳动参与率、失业率和劳动者工资水平，可以推断，城市规模越大的资源型城市、甚至是资源枯竭型城市，面临的就业困难越轻；而城市规模越小的资源型城市，就业困难越严重。

以上分析能够得出这样的认识：资源型城市中那些进入了枯竭期的城市面临更严重的就业压力与困难，那些处于中年期和幼年期的城市与非资源城市没有明显的差别；即使在资源枯竭型城市内，不同的城市规模、地区分布和资源开采类型等也会导致不同的困难程度。比如，进入枯竭期的淄博市并不比非资源城市更困难；而处于东北地区的北票、铁力面对的困难非常严重。如果中央政府对资源枯竭型城市进行救助，应该先对这些资源枯竭型城市的困难程度予以辨别，把那些并不困难的城市排除在救助的范围外。未进入枯竭期的城市则首先被排出在救助范围外。

4 下岗失业者的再就业状况

失业下岗者再就业的成功率

向市场经济转型与产业结构调整给城市职工带来了冲击，铁饭碗被打碎了，一些参加工作时预期会终生就业的城市劳动者遭遇严峻的下岗失业，还有一些大龄职工尚未达到退休年龄，就被迫提前退休。在66城市的调查样本中，有下岗、失业或者内退经历者共有38966人，占所有劳动年龄人口的20.61%，在非资源城市内这个比例为20.54%，资源城市内只有16.9%，资源枯竭型城市为19.33%。从这个对比看，资源城市遭受的冲击并不比非资源城市更为严重，但是，资源枯竭型城市遭受的就业冲击要比其他开采阶段的资源型城市更严重。

这些被原工作岗位排斥出来的劳动者，实现再就业的可能性如何呢？从图5-2可以看出，非资源城市下岗失业者的再就业率最高，达到了46.99%；资源型城市的再就业率只有42.65%，比非资源城市低了4.3个百分点。在资源型城市内部，下岗失业者实现再就业的比例也是相差较大的：处于幼年期的城市再就业比例最低，只有30.36%，处于中年期的城市与非资源城市接近，达到45.51%，资源枯竭城市的再就业率38.67%。

从以上信息可以推测，虽然资源型城市遭受就业冲击的力度并不高于非资源城市，但是，资源型城市实现再就业的可能性更低，而资源枯竭型城市实现再就业的比例比非资源城市低了约8.3个百分点，因而会有更沉重的就业压力。更低的再就业率，可以部分解释为什么资源城市的劳动参与率明显低于非资源城市：更多下岗失业者因预期找不到工作而“丧失信心”退出了劳动力市场。

再就业者收入水平的变化和差异

传统的正规部门是下岗失业的主要来源，当这些从正规部门分离出来的劳动者在劳动力市场上寻找到工作时，很可能进入了非正规部门，由于正规部门与非正规部门之间存在着工资差别，实现再就业的劳动者很可能因工作转换带来福利损失，主要表现在收入水平降低和失去社会保障等。

部门转换带来的福利损失首先可以通过劳动者再就业前后的工作单位类型来判断，工作单位类型是区分正规部门和非正规部门的重要标志。下岗失业前，有87.9%的人在国有企业和集体企业，这是传统的正规部门，收入水平高，福利条件好。从资源型城市与非资源城市对比看，资源城市下岗失业者来自正规部门的比例（90.2%）要高于非资源城市（87.5%），资源枯竭型城市的下岗失业者来自正规部门的比例最高，达到92%。如果说这些正规部门仍然是下岗失业者再就业时所希望进入的部门，可以看出，重新进入“国有企业、集体企业、机关团体和事业单位”的劳动者，在所有66城市只有26.6%，其中非资源城市为26.75%，资源型城市为25.5%，而资源枯竭型城市为24.8%。

当这些劳动者实现再就业后，主要进入了个体、私营等非正规部门：在所有的66城市中，个体经济和私营经济接纳了60.8%的下岗失业后再就业者；资源城市的比例为65.9%，而资源枯竭型城市则达到了70.3%。

实现再就业者的收入水平不如那些从未下岗失业的劳动者高。在非资源城市内，从未受到就业冲击的职工平均收入为1030元/月，资源城市内为786元/月，资源枯竭型城市为778元/月；遭遇就业冲击（有下岗失业或者内退经历）并实现再就业的职工，在上述三类城市中工资性收入分别只有757元/月、519元/月和506元/月。非资源城市的下岗失业者实现再就业后，工资水平相当于未受就业冲击职工的73.5%，资源型城市相应的比例只有66%，资源枯竭型城市只有65%。从收入水平可以推测为什么资源型城市有更低的再就业率：这里的相对工资水平对他们的吸引力更小。

5 非正规就业

实现再就业者的单位类型分布

从劳动者单位类型来判断就业性质时，可以把收入水平高、劳动保护条件好的单位视为正规部门，这些部门应该包括传统的国有企业、集体企业、机关团体和事业单位；而个体私营企业则更加符合非正规部门的特征。在比较是否遭遇过就业冲击的劳动者现在的单位类型时可以发现，那些从未遭受冲击的劳动者，工作在国有企业、集体企业、机关团体和事业单位的比例为69.78%，而工作在个体私营企业的比例只有23.1%；在有下岗经历并实现再就业的群体中，进入正规部门的比例为30.6%，而个体私营经济部门的比例却达到58.4%；有内退经历并实现再就业的劳动者相应的分布为41.9%和47.7%；有失业经历并实现再就业的劳动者相应的比例分别为21.9%和63.9%。见表5-4。

可以看出，是否遭受就业冲击对这些在岗者的单位类型有着非常明显的差异。可以说，那些遭受就业冲击并实现再就业的劳动者主要进入了非正规部门。

资源型城市遭遇就业冲击的劳动者相对于未受冲击的同伴来，进入非正规部门的比例更高，如果把从事个体经济视为最具代表性的非正规部门，则66城市遭遇就业冲击并实现再就业者有39%分布在这个领域，资源型城市遭遇就业冲击者进入个体经济部门者达到48.2%，超过了66城市平均水平近10个百分点；资源枯竭型城市内从事个体经济的下岗失业者比例更高，达到了54.8%。把个体经济与私营经济都视为非正规部门，资源型城市内再就业者进入这两个经济部门的比例约为65%，而资源枯竭型城市内这个比例则超过了70%。

获取工作的时间与劳动力就业性质

观察非正规就业状况的第二个途径是比较参加工作的时间对劳动者工作状况的影响。可以预期，由于近年来就业形势严峻，新成长的劳动力和再就业的劳动者都会更多的进入非正规部门，那么，观察获取当前工作职位的时间有助于提供这个信息。

如果把“正式职工”视为更接近于正规部门的工作，而把其他形式的用工方式视为接近于非正规部门，图5-4显示了66个城市内劳动者获得现在这份工作的时间与工作性质之间的关系：获取当前这份工作时间为1980年之前的劳动者中，超过97%的人为“正式职工”，其他工作形式不足3%；1980-1989年期间获取这份工作的劳动者中间，“正式职工”的比例略有下降，为94%；1990-1994年得到现在这份工作者中间，“正式职工”的比例下降到85%，但仍然很高，其他用工形式的工作上升到了15%，最为明显的是“临时工”，从1980年之前的1.6%，上升到1980年代的4.4%，又进一步上升到1990年代上半期的12%；1995年后，城镇开始遭遇严重的就业冲击，1995-1999年期间获取当前工作的劳动者中，“正式职工”的比例迅速下降到62.5%，而“临时工”的比例则上升到33.1%，“其他”形式的用工也上升了；2000－2002年，国有经济部门以下岗失业为特征的就业冲击仍然在持续，但排斥劳动者的速度有所减缓，下岗失业者再就业的比例也在逐渐下降。数据中也显示了这个特征：200－2002年获得当前职位的劳动者中，“正式职工”的比例急剧降低到27%，而“临时工”的比例则遽升到66.4%，这与1990-1994年得到现有职位的劳动者刚好反了过来。可以说，近年来非正规部门在吸纳就业中正在占据越来越重要的地位，甚至超过了正规部门，从近年来获得现在职位的劳动者有2/3为“临时工”可以作出这个判断。

近年来获得现在职位的劳动者有更大的比例为临时性工作，“正式职工”的比例越来越低。那么，资源型城市内部状况如何呢？表5-5提供了这个信息。

可以看出，非资源城市内正式职工的比例反而低于资源型城市，甚至低于资源枯竭型城市。然而，在2000-2002年获得现在这份工作的劳动者中间，资源型城市内正式职工的比例只有24.8%，明显低于非资源城市的27.9%。在1995－1999年获得现职位的劳动者中间，资源型城市内“正式职工”的比例还显著高于非资源型城市。

由此可以推断，近年来，资源型城市内劳动者以更快的速度进入了非正规部门。资源枯竭型城市的劳动者分布与其他资源型城市基本一致。

就业形式的变化

当就业形势更加困难，正规部门门前排队等待的队伍越来越长时，非正规部门进入的劳动者也会越来越多。可以从就业形式发生的变化中侦测出这种变化。按照对非正规部门的定义，这个部门重要特征之一是容易进入，自雇经营者、家庭帮工是传统的构成部分。从获取当前职位的时间辨别劳动者在非正规部门分布的变化。

1980年以前获得现在这个职位的劳动者中，有96.7%的人为“受雇”，个体工商户、私营企业主和自营劳动者所占比例只有2.3%，家庭帮工与其他无法分类的劳动者不足1%；1980－1989年期间获得这份工作的劳动者中，“受雇”所占比例仍然高达92.1%，而个体工商户、私营企业主和自营劳动者已经上升到6.23%，比1980年前得到现职位者高出一倍；1990-1994年获得现职位者，“受雇”的比例比上一期下降了10个百分点，为82%；非正规部门劳动者所占比例继续上升，自雇经营者占15.44%，家庭帮工和其他占2.3%；1995-1999年的到现职位者中间，“受雇”的比例下降到70%以下，而自雇经营者上升到近26%，家庭帮工与其他劳动者上升到4.3%；200-2002年获得现职位者，与1995-1999获得现职位者的比例基本一致，但是自雇经营者所占比例略有下降，而家庭帮工与其他劳动者所占比例继续上升（见表5-6）。

近年来，资源型城市和资源枯竭型城市内，工作状态为“受雇”者也呈现显著下降态势，与66城市基本一致。但资源型城市和资源枯竭型城市内“自营劳动者”的比例要高于66城市平均水平，而“私营企业主”的比例则要明显低于66城市。

6 结论与建议

从对第五次人口普查数据和66城市调查数据的分析，可以得出以下结论：

资源枯竭型城市面临着更严重的困难

1996以来的就业冲击更为沉重的打击了中部地区，这里的劳动参与率更低而失业率更高，然而，中部地区资源型城市更为众多，中部地区采掘业从业人员所占比重也明显高于东部和西部地区，几乎等于东部和西部采掘业职工的和（1997年东中西三个地区采掘业从业人员分别为239万，421万和208万）。因此，中部地区的资源型城市会因这双重因素叠加在一起而更为困难。

在所有的资源型城市中，进入枯竭期的城市通常有着更高的失业率和更低的劳动参与率，因而面对着更沉重的就业压力。如东北的铁力市、北票市，失业率超过10%，而劳动参与率比平均水平低了约20个百分点。就业冲击更沉重打击了那些人力资本水平低下的劳动者。

资源型城市之间的就业问题差异很大

正因为不同的资源城市就业压力不同，才不能泛泛的谈论“资源型城市”并给以同样的优惠政策和救助水平，应该先建立救助标准，把那些真正困难的资源枯竭型城市挑选出来，进行特殊救助。没有进入枯竭期的资源城市并不困难，至少他们不会有资源枯竭导致的额外困难，因此，应该排除在中央政府救助的范围之外，激励和督促他们依靠自己的努力实现产业结构转型和解决就业问题。中央政府如果把资源分配给那些并不困难的资源型城市——尤其是那些未进入枯竭期的城市，不但造成浪费，而且带来非常恶劣的示范效应：那些尚未进入枯竭期的城市会把今后转型的希望寄托在中央政府的各种救助上，而不是提前为产业结构转型和解决就业压力预作打算。那时，中央政府面临的救助负担更为沉重。

城市规模与救助选择

资源型城市的规模对就业状况有着不同的影响，城市规模大，分工链条长，产业结构相对完善，应对产业结构调整的能力也就更大。因此，在选择救助城市时，大城市分得的政策资源应该少一些。指出这一点之所以必要是因为大城市的“声音高”，很容易引起中央政府的注意，他们的困难很容易因为宣传力量更大而夸大，中央政府一旦为这些“声音高”所误导，也就必然造成对资源枯竭型中小城市（镇）的忽视。而小城市（镇）恰恰因为产业链条短、市场范围小和学习知识技能困难而有更严重的困难。66城市数据中显示的情形是，铁力和北票的困难程度远远超过大同和淄博。

建议中央政府应该重点瞄准那些资源枯竭的中小城市（镇）。这里的困难更严重，但却没有条件把困难反映上去。与大城市相比，他们的“声音”过于微弱，以至于中央政府和社会各界忽略了他们的困难甚至他们的存在。

尽快建立救助标准

由于媒体和网络的宣传，资源型城市已经形成了很强的预期，等待中央政府对资源型城市出台特殊的政策甚至是资金支持，这会诱导资源型城市把精力放到与中央政府谈判上，而不是用于自己的发展和转型上。为了能够建立一个科学的救助方案，应该在选择被救助城市之前，先给出“资源枯竭”一个科学的定义和可以操作的标准。不然，每个城市都会设法论证自己是应该被救助的“资源枯竭型城市”。今天，的确还没有一个这样一致认可的“资源枯竭”标准。一旦确定科学的标准，就解决了当前的混乱状态，给各个资源型城市一个准确的预期，那些得不到救助的城市就会把实现城市产业结构调整和解决就业问题的重点放到自己的努力上面，而不是设法与中央政府谈判上面。

建立这样的标准是非常困难的。什么是资源城市或许可以找到一些大家共同接受的标准，但是，要给出“什么是资源枯竭型城市”则非常困难。因为“枯竭”的含义很模糊，是技术上的自然枯竭还是经济上的不合理？技术上的自然枯竭是指矿产开采净尽，没有矿产可以开采了。如果把这种技术上的“枯竭”定义为“资源枯竭”，那么，中国很少有这样的“资源枯竭型城市”，大多数被公众接受的“资源枯竭型城市”都不是这种技术上的“自然枯竭”。第二种枯竭是经济上的。比如，一些矿产浅部挖完了，但深部还有，然而，深部的矿产开采成本高，没有市场竞争力，企业宁可停产也不愿开采，这时，定义为“资源枯竭”是否合适？还有一些是因为其他城市出现了更加容易开采的矿产，导致该城市的矿产开采不再有效益。大多数“资源枯竭型城市”都是这种“经济型枯竭”。如果承认第二种城市为“资源枯竭城市”，也会遇到难题：技术从来就是不断进步的，今天开采成本高的矿产，等到明天新技术出现了，开采成本降下来了，再开采就是有利可图的。今天的市场价格下开采不经济的矿产，一旦明天市场价格上升，重新开采就是合理的。

倾向于把“自然枯竭”作为重要的选择标准，进行优先救助。这样一来，被救助的城市范围就大大缩小。即使中央政府出台更优惠的政策，也不会因此背上沉重的负担。要特别强调的是，资源开采阶段不同的确会对矿业企业的成本产生重要影响，“经济型枯竭”也是一个无法回避的难题，但这个问题尚未得到很好的研究。只有当大家对“经济型枯竭”也有了非常深入的认识时，讨论救助方案才是可能的。

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）