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评估世界银行在中国的环境与贫困项目(概要)
中国网 | 时间: 2005-11-25  | 文章来源: 中国网

政策制定者、发展工作人员和研究人员普遍对环境和贫困的联系越来越感兴趣。在很多发展中国家的农村,贫困社区的资源基础经常遭到环境的不稳定性和脆弱性的破坏,这一现象在中国尤其显著。中国的很多贫困人口居住在资源缺乏的西部高原地区,那里的儿童、老人和少数民族人口的贫困率更高。

2001年,英国国际发展部做了一个研究,研究世界银行最近在中国的项目中环境改善和减贫之间的联系,调查选择了世行和另外一些援助机构在20世纪90年代已执行的或正在执行的项目。

这些项目被分成四类:

  •  第一类项目提出一套完整的环境干预方案,通过项目实施为扶贫措施创造一个良好的环境。比如我们研究的长江流域水资源项目(1995~2000)。该项目的目的是改善灌溉和排水系统,并伴有造林、牲畜和土壤改良的政策,而且建立了用水协会。
  •  第二类项目以环境干预为主,辅以减贫目标。我们选择了黄土高原二期项目(1999~2004),此项目通过流域恢复来改善耕地和水资源的可持续利用。扶贫措施包括修建梯田和小水坝、灌溉和造林,从而实现农业多样化和生产力提高。
  •  第三类采用多部门的综合途径进行扶贫。我们选择了西南扶贫项目(1995~2000)。此项目制订了一套综合的干预方案,农村用水供应和卫生设施等环境条件的改善是其中的一个子项目。
  •  第四类项目明确地建立了环境干预方案与扶贫措施之间的联系。我们选择了山西扶贫项目(1996~2001),该项目针对贫困县,将修复灌溉系统和梯田以及植树造林等措施与农业和基础设施的发展相结合。
  • 在对山西、黄土高原和长江等项目的评估中,对文件、数据、评价和监测报告都进行了查阅,并在当地农村进行了实地调查。西南扶贫项目的分析材料来自于云南项目区的参与式评估。调查主要关注项目范围和监测水平、目标定位、利益相关方的参与程度、对贫困的影响,并详细评价了环境与贫困的制约因素。我们对相对的项目成功和失败进行了详细调查,主要是看项目的设计和执行是否既改善了环境状况又减少了贫困。

研究发现

我们的研究得出结论,环境干预的项目对减贫有重要影响——即使项目的最初设计并未考虑贫困问题。其主要原因是:这些项目为了帮助受益者家庭解决环境问题建立了合适的项目框架,通过这些框架和受益人参与程度的提高,充分地解决了贫困和与贫困相关的问题。

以环境干预为主、辅以减贫的项目,带来了生态环境的改善、作物产量的提高及家庭收入的多样化和收入的增加。这些变化也给一些特殊的地区带来了更大程度的发展,例如在储水和种植方面,而且提高了生活质量,尤其表现在教育支出等方面。项目在贫困地区的实施降低了当地的贫困水平。但项目人员并不十分了解如何把减轻贫困与环境改善相结合,这主要是由于贫困瞄准和监测系统的不完善造成的。

多部门途径是为解决环境对生计的制约,并同时改变贫困状况而设计的。我们的调查了解到,这类项目在提高福利方面取得的成效有限,并且,没能充分涉及项目受益人所重视的贫困领域。另外,如果项目所设计的福利方面的内容能更充分地与环境干预相结合,将对减轻贫困产生更大的影响。

环境干预与扶贫方法相联系的项目相对成功地达到了目标。但是,我们调查发现,如果项目一直采取参与式的方法,具有敏感度,并建立相关和直接的目标瞄准和监测系统,那么针对环境改善和提高生活水平的子项目将更有成效。

在我们对每种类型的项目进行评估时,很多问题重复出现:监测、瞄准、参与、性别影响、可重复性和可持续性。我们在实地调查中对这些问题进行了详细的研究,因为相应政策的改进将提高环境项目的扶贫效率。

监测

环境—贫困项目的监测试图将水质和土壤质量等方面的调查与增加粮食产量、退耕还林和农业多样化的调查结合起来。于是这些调查将与家庭生产、耕作和收入的调查一起进行。如果后者在项目执行和结束时有所增加,人们就会认为生活水平得到了提高。在这样一个系统中,我们不能充分理解贫困及贫困给家庭造成的影响,因为这个系统没有反映贫困“沉默”的一面,比如脆弱性和在家庭获得资源和消费方面的不平等。因此,我们的研究建议了从数量和质量两方面对脆弱性进行测量的方法。这种方法也强调了环境—贫困项目中衡量参与的程度的重要性。最重要的是,这种方法强调设定指标,监测环境干预、生活水平的提高和减轻贫困之间的具体的联系。虽然这种必要性是显而易见的,但是在最近的解决土壤侵蚀和水缺乏等问题的环境项目中,建立这样的指标是相当困难的。我们对在这些地区的研究方向提出了建议:如果要有效地评估和衡量环境—贫困项目的影响,迫切需要建立这样的指标。

瞄准

环境改善与减轻贫困相联系的项目存在信息分享不充分和利益分配不平等的特点。要解决这些问题,项目瞄准需要以识别贫困和需求评估为重点,并和贫困社区的村民代表建立伙伴关系。我们的研究对此提出了建议性的方法,即必须确定村民的需求和优先选择,并特别重视弱势群体和边缘群体;不仅要评价家庭在脆弱情况下的生活决策,还要研究贫困对妇女的具体影响。这不仅是瞄准最贫困的人口的有效方式,还使资源分配更加公平,使瞄准过程更加有效和透明。

参与

在所研究的项目中发现,项目受益者的参与对提高项目有效性很重要,所以要建立促进有效参与的框架结构。对此,我们参考一些参与性较好的项目,建议了一些方法:村级发展计划、参与式土地利用计划、参与式贫困评价以及参与式管理。参与式的能力建设是提高项目效率的关键,在一些项目中这是需要关注的重要问题。但是,还有一个很关键的问题:项目如何能激励镇或县政府支持并执行参与式方法。虽然一些现有的项目已为此提供了一些途径,但一些大的援助机构似乎对学习小型项目在此方面的成就兴趣不大。

性别影响

我们在研究中再三发现,项目区的妇女在很多生活方面继续处于不利地位。特别是在能够通过环境干预促进发展的地区,她们处于更加不利的地位。尽管如此,性别影响在所调查的项目中没有得到任何有意义的评估和监测。在调查中,我们指出了在哪些地方需要重视性别问题。另外,我们还列出了一些项目作为这方面的榜样。

可重复性

我们所研究的许多环境干预项目都提供了把改善环境和减轻贫困进行结合的范例。但是,除了作为“优秀实践”的例子以外,对于它们的传播和复制并没有制定详细的策略。为此,我们建议:世界银行的项目可以采取英国国际发展部最近设计的传播和复制策略,或者是全球环境基金/联合国开发计划署在云南的项目英国国际发展部的云南环境项目(2000~2004)和全球环境基金/联合国计划开发署项目:云南旱地生态系统的多样性保护。中所采用的策略,即在传播中加强机构内部和部门间合作,并与项目的“分类”和“培训培训者”相结合。

可持续性

对于中国的环境—贫困项目来说,项目的实施能在多大程度上为保持项目成果创造条件是一个关键性问题。因此,在项目的设计中,为实现可持续性而进行的能力建设是一个关键问题。尽管世界银行对此有一般性的解决方案,但是缺乏能力建设的具体策略。所以,我们在最近的项目设计中提出了一些创新性的能力建设方法。其中以社区为基础的管理系统和参与式框架都可以用在中国与环境—扶贫相关的项目设计中。

([英] 约翰 泰勒    李小云)

(本文摘自《环境与贫困:中国实践与国际经验》)

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