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对有明确环境干预和扶贫措施的项目的评估:山西扶贫项目
中国网 | 时间: 2005-12-01  | 文章来源: 中国网

 山西省扶贫项目创造了一套相互关联的减贫环境干预方法,这种方法是从第一期黄土高原项目发展出来,还为多部门方法提供了一种替代。1996~2001年项目都已经被监测了,并且也让我们能够做出合理的评估。

山西省扶贫项目:两种干预

我们对山西省项目的评估是基于2001年3月的项目监测报告检查和到两个项目区5天的调查。我们调查了山西省西部吕梁地区的4个村和项目点,以及南部运城地区的4个项目点在吕梁,我们调查了下面的高山村庄:方战县的东乡村和半庄村;利知县的街上村;卢陵县的张家庄村。在运城,我们调查了夏县的杨村,还把永吉县张云镇4个村的村民召集在一起。在每一个村,我们都访谈了不同收入层次的农户,召开了村民会,还分别和妇女、男人开了会。在调查中,我们关注项目影响和参与水平的排序,并对村民贫困的主要方面进行分析,还与村民一起讨论他们村的历史,关注他们主要的时间安排。,在这期间,我们和村民开了座谈会,访谈了农户,还与当地一些部门的PMO项目人员讨论了项目。

山西省项目的目标是通过以环境为基础的两种干预来减少贫困,一种是小流域重建,一种是改善灌溉设施。两种干预都是通过基础设施改善、家畜增加和果园扩大,以及农业过程中的乡镇企业发展来完成的。

小流域重建项目在山西省中西部的吕梁地区,这个地区几乎所有的地方都是山区,大部分的地形都是黄土高原、陡坡和沟壑,并且大部分人以农业为生,所以很穷。1994年项目被引入之前,人均收入只有398元,只有49%的成年人受过小学教育。在农村地区,每千人仅仅拥有1.4个医生和2.7个医疗床位。

灌溉项目在山西省最南部的运城地区。在20世纪90年代早期,急湍而无规律的黄河产生的淤积增加了,使水泵站的河道远离了河床,导致这些站的灌溉系统不能再使用,又导致大量而不可持续地抽取地下水,随后缺水又导致了这个地区农业产量的下降和收入的减少。运城的13个县中有5个是国家贫困县该地区的人均收入在1994年是540元,县人均收入从贫困县比如园区的415元一直到永吉市的636元。该地区的教育水平相当于全国平均水平,即每千人中有435个成年人受过小学教育,1994年,小学的入学率高达98%,中途辍学率只有3%。卫生条件却不太好:1994年,在该地区的农村,每千人仅仅拥有2.2个医生和2.4个床位,并且每个镇仅有50个医疗床位。

1环境干预评估

从1994年以来,项目环境干预的效果一般都非常成功,造林、梯田建设和修建水坝的结合,使生产力、作物多样性和收入水平都充分地提高了,灌溉的改善同样也提高了以收入为基础的生活水平。监测资料表明,1994~1999年的收入水平提高了,运城地区项目村从1994年的620元增加到了1999年的1377元,吕梁地区从1995年的468元增加到1997年的699元。然而,1998~1999年发生的严重干旱使吕梁地区1999年的收入又下降到483元。有趣的是,两个地区的项目村的收入都高于非项目村,并且项目村收入受干旱条件的影响少。比如,尽管非项目村在1998年的收入要稍微高于项目村,但是1999年吕梁的非项目村平均收入下降到354元。

2局限性

把这些提高放在一边,项目的农产品加工和果园部分在实施中却有许多问题。在运城成立的13个企业中,有两个已经被取消了,7个有着严重的管理和债务问题。同样,在吕梁,8个原来成立的企业中7个只能勉强维持,只有1个目前是操作好并赢利的。地方的PMO官员、企业经理和工人都强调企业面对着极端困难的市场条件和两个省的大企业(但最主要还是东部地区的)的竞争。

3减贫效果评估

山西省项目关键的问题是在于通过项目各个部分的实施,促进了人的发展和减少了贫困。

从总体上看,运城和吕梁两个地区的贫困都得到了缓解。在运城,监测资料显示,生活在贫困线以下的人口从1995年的58万人下降到1999年的170610人,贫困人口所占的百分比从14.84%下降到8.9%;在吕梁,从1995年到1997年,贫困人口所占百分比从65.68%下降到了53.47%(见山西省项目中期回顾)。

在一些小康地区贫困也减少了。例如,随着供水的改善,营养水平提高,婴幼儿死亡率下降了,1995~1999年,项目村的婴幼儿死亡率从0.85%下降到0.3%。然而,教育水平却没有提高,项目村的小学入学率从1997年的42.3%下降到1999年的40.3%(1997年以前没有监测资料);1999年,项目村中的适龄儿童中学入学率只有8.2%,与1997年的数据没有什么改变。

在参观吕梁地区项目期间,我们把两个贫困村和一个富裕村不同实施阶段的经验进行了比较,在村级群众会和农户访谈中,亲眼看见项目最后两年进行梯田和水坝建设的房山县东县村村民,首要关注的是收入的提高,在向小康发展上妇女的评价比男人的高,特别是卫生方面(通过改善供水)。在卢陵县的张家庄村中,梯田项目已经完成了将近4年,这儿的绝大部分村民都认为这使生活从儿童教育、卫生和家庭收入到环境、生活质量的各个方面都有了充分的提高。在农户访谈中,所有的村民都把这种改善归功于两个方面:梯田建设和自来水管的安装。同时供水项目也对立志县的富裕村、街上村有着重要的改善,与基础的大棚建设一起,供水的改善使平均收入从1995年的600元增加到1999年的920元。

在运城的调查也显示出同样的结果。在村民大会上,来自张云镇4个村的农民估计,1995~1999年,贫困村的收入从500元上升到了1200元,灌溉条件的改善使作物多样化了,河水直接能灌溉土地(不用挑水或者运水),节约了农业生产劳动的劳动时间,而且村民们认为这是最有利的。在张云镇的村里,项目期间入学率和卫生都有了改善,现在所有的孩子都可以上中学,并且每个村至少有两个卫生员。我们调查夏县的杨村,则更进一步体现出从灌溉条件改善和大棚发展中的受益,作物多样化,种植经济作物比如胡椒、草莓、西红柿、杏等,平均收入从650元上升到超过1000元,因此有条件改善卫生和教育。

虽然这些信息来自于少数村,但是,把它们与监测资料和报告结合起来,我们似乎可以看出随着贫困的减少环境改善了。虽然这不能完全建立在上面的基础上,但至少说明了这个地区有了实质性的进步。

4性别与参与:妇联

山西省项目有两个深层次的特征必须强调:一个是涉及性别,另一个是关于参与的水平。

目前,有一个争论值得思考,那就是妇联在地方项目实施中的角色问题。在山西省项目的案例中,它对提高妇女的参与起到了重要的作用,这可以通过许多方法来实现,而最突出的就是被称为“扶贫链”提升的策略。在吕梁和运城沟渠项目中妇联资助了项目选择农户的妇女,接着在一个选出的村中与妇女进行了讨论,并且在选择接受培训妇女的问题上达成一致,基金用来买一只猪(有时是两只),当这只猪产第一窝崽后,猪的主人只保留一个小猪,其余的都给其他妇女,并且还给这些妇女进行培训。妇联还组织了妇女养鸡和养兔的培训,被访谈的妇女无论是她们自己还是她们的家庭,都坚决支持这些方案,认为这增加了收入,并且为她们在村里和家里地位的提高提供了一种方法。尽管方案还有风险——从1998年开始,猪肉价格开始下滑了,而且鸡蛋和鸡肉的价格波动很大,但是,这使得吕梁项目村的猪和家禽饲养扩大了,而且还建立了一个其他贫困地区可以参考的模式。

除了建立扶贫链以外,妇联还极大地促进了妇女参与到村民委员会,特别是供水、卫生和教育问题的讨论。与预期的一样,在讨论会上村民项目参与水平排序中,妇女的重要性被突出出来了,但是在吕梁也反映出了妇女在项目设计和实施中起更重要的角色,而男人只是在项目设计的结果出来前才参与进来。同时,从监测资料和项目点的调查中反映出,在吕梁,妇女所起的作用很大,她们看起来没有一点受到运城项目设计和实施的影响。

两个地区的不同之处不是太明显,并且在关于项目中农民参与方面也可以得出相同的结论。吕梁的农民参与了项目点的选择和梯田以及大棚建设的设计,整个过程体现了公平和民主。例如,在夏县的杨村2100户中有400户在农民代表和村民委员会讨论后选择了大棚项目,而且选择是建立在与农户资产和农户种植计划相匹配的基础上的,如果大棚建设区内的农户不想搞大棚发展的话,他/她可把土地租给村里的其他农民,那些农民交地租给他/她,项目怎么样评估由村民委员会的成员做决定,大部分村民委员会成员是由村民选举的。此外,项目各部分是否成功由村民委员会成员做判断(与项目管理官员开会讨论)。而在运城,村民的参与较少。

然而,参与的增加没有深入到监测或者是贫困农户的瞄准中去。在运城,果园的中期项目评估回顾中就引证了大的土地拥有者获得了项目的支持,损害了贫困农户的利益。同样,调查问卷和农户实际情况的监测中也显示出信息提供的差异。再次,被访谈农户中还有一些没有获得项目资金的现象。来自调查项目点的资料经常不同于来自世界银行的任务报告,要花精力和时间来澄清哪一个和实际情况更相符。

5环境与贫困的联结

评估山西省项目重要的是要记住,在经历了小流域重建模式与推进人的发展项目不断实施的地方都采取了环境干预。当然,因为我们不能评估正在进行的山西省援助项目(时间因素),可能也会对山西省项目评估有一些影响,但是,即使是这样,通过项目带来的两个环境变化明显导致了农户平均收入的增加,加速了小康建设,并且减少了贫困,这在来自监测的资料和对项目的调查评估中都有体现。通过精心指导的供水项目,结合有限的基础设施和家畜的改善项目,促进了这些干预在减贫中的成功。乡镇企业项目与农产品加工项目之间的联系比与其他任何项目之间的联系都更深,并且它们的失败对环境干预的减贫效力基本没有影响。在有些项目中高的参与水平(特别是妇女)使得项目完成目标比其他案例都更有效率,并且为提高妇女的地位和改变性别赋权的有限程度建立了基础,如果这种参与能扩展到其他方面,特别是目标瞄准和监测,那么将使得项目更有效,将能使项目联系环境的扶贫目标更广泛、更综合。

([英]约翰 泰勒   李小云)

(本文摘自《环境与贫困:中国实践与国际经验》)

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