1.问题概述

自从1978年实行改革开放政策以来，中国在减少贫困方面已经取得了巨大的成就。按照中国政府的统计，1978年农村极端贫困人口有2.5亿人，贫困发生率为30.7%；到2002年，农村极端贫困人口下降到2820万人，贫困发生率则相应地下降到3.0%（中国国家统计局，2003）。

尽管如此，从20世纪80年代中后期开始，中国的扶贫实践开始遇到一系列的困难和挑战。概括地说，这些困难和挑战大致包括如下几个方面：

（1）虽然极端贫困人口数量和贫困发生率大体上都维持了不断减少的趋势，但减少的速度却在下降。这一现象表明，对于剩余的3000万左右极端贫困人口，扶贫的难度将越来越大。

（2）在中国经济持续、高速增长的同时，原先就一直存在的收入差距问题不断恶化。收入差距的扩大意味着经济增长的好处越来越不能被均享。其结果不仅仅是相对贫困问题的加剧，同时也很可能会延缓甚至阻碍极端贫困问题的解决。

（3）经济的发展和改革的深入也为扶贫实践带来了新的挑战。随着国有企业改革的深化，企业重组、改制、转产、破产等现象大量发生，不可避免地导致大批下岗、失业人口产生，从而促使城镇贫困问题激化。

（4）改革的深入又为政府的扶贫政策带来另一个挑战，即流动人口的贫困问题，其中又以进城农民工的贫困问题最为显著。在中国，人口从农村向城镇的迁移曾经长期被各种政策和制度所限制。随着改革的深入，上述限制越来越弱化，再加上城乡、地区间收入差距的不断扩大，从而出现了大规模的、从农村到城镇的人口迁移活动。由于与原有的城镇人口相比，迁移人口平均来说在各个方面都处于弱势地位，这些人口发生贫困的可能性就要大得多。

（5）上述几个方面综合起来也导致一个新的问题，即随着经济的增长、改革的深入和扶贫实践的不断发展，中国贫困人口在数量、分布、结构和导致贫困的原因等各个方面的特征都发生了很大变化。这就要求政府根据这些贫困特征的不断变化来及时地调整其扶贫政策，推动中国扶贫事业不断发展。

2. 研究目的

新的困难和挑战意味着新的政策需求。追寻中国扶贫成功的原因，许多研究认为，除了伴随体制改革而发生的经济高速增长之外，政府通过设立明确的政策目标、建立专门的执行和协调机构、分配相当数量的资源来进行大规模开发式扶贫的政策和经验是值得肯定的。中国政府也一再强调了要将这种开发式扶贫的模式坚持下去。对于这一点，我们不应持有什么异议。

然而，为了应对新的困难和挑战，单纯坚持开发式扶贫的旧有政策是不够的。在坚持通过开发式扶贫来瞄准贫困集中的农村地区进行成片解决之外，城镇贫困问题的加剧、农村贫困问题的新特点都要求政府将其扶贫努力拓展到其公共政策的其他领域，通过在制定和执行所有公共政策时都兼顾穷人的需要来进一步推动贫困问题的解决。扶贫政策的这种拓展需要政府在部门、机构、制度安排等各个领域都进行全面的和统筹的考虑。另一方面，新的问题和挑战也要求政府对传统的开发式扶贫的具体内容（包括开发的对象、开发模式、公众参与方式等）进行适当的调整和改进，以使开发式扶贫方式适应新的情况，保持其在扶贫方面所发挥的效力。

为此，我们需要在全面地评估过去20多年的扶贫实践、深入地分析当前所遇到的困难和挑战的基础上为未来的扶贫政策提出一个新的政策和制度框架。本文所要进行的正是这种努力。具体来说，在本文中，我们的研究目的主要包括如下几个方面：

（1）对中国扶贫实践在目前所遇到的困难和挑战进行深入的分析，以评估这些困难和挑战对中国扶贫实践的影响。

（2）对过去20多年间促成贫困减少的主要因素（包括经济增长、政府政策、非政府组织和国际援助等各个方面的贡献）进行全面分析，以评估上述各个方面在未来能够继续发挥影响的可能性。

（3）在上述工作的基础上，为未来20年中国的扶贫实践提供政策建议。

(作者：林毅夫 李永军）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）