正如前文中所指出的，中国在减少贫困方面虽然已经取得了巨大的成就，但也面临着许多新的困难和挑战。对这些困难和挑战进行深入的分析将成为我们改进目前扶贫政策的基础。

1.农村贫困减少的速度不断下降

虽然在过去的20年中，中国农村贫困人口和贫困发生率持续减少，但在20世纪80年代中后期，特别是90年代以来，贫困人口减少的速度在不断下降。

从中国农村贫困人口历年来的变化数据中我们可以明显地发现这一趋势。根据1978～2003年中国农村极端贫困人口总数与极端贫困发生率的相应数据进行计算，在1978~1985年间，农村极端贫困人口平均每年减少约1563万人；从1986~1990年，平均每年减少的贫困人口数量下降为920万人；从1991~1999年，平均每年减少的贫困人口数量再下降为510万人。进入21世纪的前三年，该数字进一步下降。与上年相比，2000年、2001年和2002年三个年份中，农村贫困人口下降的数量分别为203万人、287万人和107万人。2003年与2002年相比，农村贫困人口数量不但没有减少，反而增加了80万人。

2.伴随减贫速度的下降，农村贫困的特征也发生了显著变化

首先，尽管农村贫困人口在地域分布上历来就向中西部地区倾斜，但随着贫困人口的减少，这种倾斜的趋势即使没有继续发展，至少也没有减弱。考虑到地区之间增长速度的差异，贫困人口向西部的集中自然会对贫困减少的速度产生负面影响。

其次，在地域上向西部倾斜的同时，贫困人口在重点贫困县的集中度却有下降的趋势。“国家八七扶贫攻坚计划”期间，592个国定贫困县可以覆盖全国农村贫困人口的70%以上；而在2000年，592个国家扶贫开发工作重点县仅覆盖没有解决温饱的贫困人口的54%。贫困人口的这种分散化趋势增加了扶贫的难度，使得开发式扶贫的瞄准过程更加困难。

再次，在总量减少的同时，极端贫困人口越来越集中在那些生活在环境极端恶劣地区的人口（其中有很大一部分为少数民族人口）和部分或全部丧失劳动能力的人口。

最后，在那些已经脱离极端贫困状态的人口中，存在一大批收入水平非常接近极端贫困线的劣势群体，这些群体一旦受到冲击就极易返贫。根据国家统计局对2003年极端贫困人口构成的分析，在2900万贫困人口中，两年持续贫困的人口有1354万人，占总人数的46.7%；返贫人口有1546万人，占总人数的比例为53.3%（鲜祖德，2004）。

3. 在经济持续高速增长的同时，收入差距也在不断拉大

从1978~2002年中国收入差距变化的一些估计结果，我们可以看出，至少从20世纪80年代中后期，或者从90年代初期开始，反映收入差距的各个组成部分以及总体的收入差距指标都有恶化的趋势。不过，这种恶化的趋势在城镇内部和农村内部相对来说要平缓一些。比较突出的变化反映在城乡差距、地区差距和总体收入差距上。

从城乡收入差距来看，在经济体制改革刚刚开始的几年中（1978~1985），城乡居民收入差距有缩小的趋势。在此之后，该比例就开始持续地扩大。按照李实、岳希明（2004）所述，该比例在2002年达到创记录的3.1倍。另一方面，由于该数字的计算没有考虑到一些更加复杂的因素(比如，农民收入中有相当部分是实物性收入，并且其收入的很大部分还要用于第二年的扩大再生产，以及城乡居民在基础设施、各种补贴和福利等方面的巨大差异。考虑到这些因素，一些专家估计城乡居民在“经济福利水平”上的差别可能达到5∶1，甚至是6∶1的高水平。)，所以它仍然是一个可能被大大低估了的数字。因此，李实、岳希明（2004）倾向于认为，中国目前的城乡收入差距在全球范围内是最大的。

从地区收入差距来看，按照Chang(2002)所提供的数据，在1990年之后，反映差距的变异系数（以各地区人均GDP序列的变异系数——人均GDP的标准差除以其均值——来表示）开始直线上升。从这个角度讲，地区收入差距一直维持了扩大的趋势。我们也可以从东部地区与中西部地区人均GDP之间的对比来大致地观察到这个结果。从这个角度看，东中西部之间差异的扩大主要是因为东部地区与中西部地区的差距快速扩大，而中部和西部之间的差异则相对较小。到2001年年底，东部人均GDP对中部和西部的比例分别达到1.88倍和2.44倍。

4. 非收入贫困现象依然比较严重

比较而言，中国的扶贫在非收入贫困减少方面所取得的成就可能不如在收入贫困减少方面所取得的成就那么显著。

在基本的卫生、医疗条件方面，尽管已经取得很大进展，但许多农村地区，尤其是西部农村地区，迄今为止仍然停留在比较落后的水平上。比如，到20世纪末，中国仍有近1亿人口没有获得医疗服务或不能及时获得医疗服务；近20%的农村县未达到“2000年人人享有初级卫生保健”的发展目标所规定的合格或基本合格标准；有1亿多人喝不上洁净水，4亿多农村人口尚未饮用自来水；农村地区粪便无害化处理率仅为28.5%；降低孕产妇死亡率和妇女发病率的目标没有实现，西南、西北九省孕产妇平均死亡率高达1.77%，为全国平均水平0.56‰的2.8倍；全国有近8%的婴幼儿没有享受免疫接种，其中贫困农村地区的比例更高达13%；消除新生儿破伤风至1‰以下的目标未能实现；预防保健工作薄弱，中西部地区有相当多的省份疾病发病率仍然较高，人口预期寿命相对较低（WHO，2000；胡鞍钢，2003）。

在基础教育方面，与全国平均水平相比，贫困地区的基础教育形势依然非常严峻。根据中国农村贫困监测数据，2001年全国重点贫困县7~15岁适龄儿童失学率为6.3%，西部重点贫困县为7.8%。其中，一些最贫困地区的基础教育发展水平可能更低。比如，甘肃省农调队的数据显示，该省农村贫困地区7~12岁学龄儿童入学率为92%，失学率为8%；13~15岁少年入学率为85%，失学率为15%。宁夏回族自治区农调队的数据显示，该地区最贫困的南部山区7~15岁适龄儿童入学率仅为71.1%，失学率则达到28.8%。

5. 城镇贫困成为新的问题

与农村贫困相比，20世纪90年代之前的城镇贫困问题是微不足道的。这不仅是因为农村贫困的程度相对来说要严重得多，也是因为当时的城镇贫困人口的确比较少。按照世界银行在1992年发表的报告《中国：1990年代的减贫战略》（China:Strategies for Reducing Poverty in the 1990s），在1990年，中国的城镇贫困人口数量仅为130万人（贫困发生率为0.4%），与当时农村贫困人口9600万人（贫困发生率为11.5%）相比，这的确是一个微不足道的数字(一些研究者认为，世界银行的这一估计有低估中国城镇贫困人口数量之嫌，原因可能是它低估了城镇贫困线，并且也没有将流动人口包括进来。这些意见可能都是正确的。不过，当时中国的城镇贫困问题的确并不严重，这也是多数学者所承认的。)。

进入20世纪90年代之后，随着企业改革大规模展开和下岗、失业工人的快速增加，城镇贫困问题开始恶化。Khan（1998）利用1988年和1995年两次关于中国城镇贫困问题的调查数据进行估计，发现1995年中国城镇贫困发生率比1988年上升了12%，并且贫困的程度也加深了。中国城镇贫困研究课题组（2003）根据国家统计局1998年抽样调查数据重新估计了各地和全国的城镇贫困线、贫困人口数量和贫困发生率。其估计结果为，按照人均收入低于极端贫困线来衡量，1998年全国城镇贫困人口数为1477万人，贫困发生率为4.73%；按照人均支出低于极端贫困线来衡量，1998年的城镇贫困人口有3702万人，贫困发生率为11.87%。李实（2001）利用中国社会科学院经济研究所课题组对国内13个城市5300个住户的调查数据进行估计，结论是1999年中国城镇贫困人口大约在2300万人，贫困发生率约为5.9%，并且贫困程度比1995年进一步上升（1999年的贫困距比1995年的贫困距上升了36%）。

6. 流动人口的贫困问题逐渐引起人们的注意

在传统的计划经济体制下，中国的人口流动受到许多政策和制度的高度制约，流动非常困难。改革开放之后，一些不利于人口流动的政策措施和制度环境开始松动，余下的则比较容易被规避，从而使人口流动变得相对容易了。这样，人口流动开始发生，并随着城乡、地区差异的扩大而逐渐增加。

人口的流动既包括城镇之间的人口流动也包括城乡之间的人口流动。但从实际情况来看，流动人口中的主要组成部分是从农村地区流向城镇地区的农民工。根据第五次人口普查的数据，2000年全国流动人口总数为12107万人，其中，从城镇流出3267万人，占27.0%，从乡村流出8840万人，占73.0%；流入城镇9012万人，占74.4%，流入乡村3095万人，占25.6%；即在1.2亿流动人口中，从乡村流出的有73%，流入城镇的有74%（国家统计局，2002）。

流动人口的大量增加造成了很多社会问题。从贫困问题的角度看，由于与当地户籍人口相比，流动人口、尤其是从农村流向城镇的农民工，在许多方面都处于弱势地位(主要包括政府政策、制度安排含有对流动人口歧视的成分、受教育程度差等。)，这些人口发生贫困的概率就可能比当地户籍人口高出许多。李实（2001）使用中国社会科学院经济研究所课题组的调查数据进行估计，发现城镇中流动人口的贫困发生率比城镇户籍人口的贫困发生率高出2倍以上。中国城市贫困研究课题组（2003）依据国家统计局的调查数据进行估计，结论包括：（1）流动人口的贫困比率很高。全国范围内流动人口贫困比率平均达到15.2％，在一些城市，如乌鲁木齐、济南、南京、呼和浩特、银川、郑州等，超过了20％。（2）流动人口的平均贫困率比城市户籍人口高出50％。

除了收入贫困，流动人口在非收入贫困方面也比城镇户籍人口处于更加不利的地位。一项由国务院妇女儿童工作委员会、中国儿童中心、联合国儿童基金会联合组织的中国9城市妇女儿童状况调查表明，流动儿童在医疗保健、营养水平、健康水平和就学等各个方面的指标都明显比城镇户籍居民更低；流动妇女在孕期保健、孕妇死亡率等各个方面的指标也明显比城镇户籍居民更差（陈晓蓓，2003）。

（作者：林毅夫 李永军）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）