1. 中国目前的贫困群体：农村和城市

（1）农村贫困群体

20世纪90年代以前，中国的贫困问题主要是农村贫困问题。中国1978~2002年的农村贫困人口的数量有了大幅度的下降。1978~2003年，中国农村没有解决温饱的极端贫困人口由2.5亿人减少到2900万人，贫困人口占农村总人口的比例（农村贫困发生率）由30.7%降到3.1%，年均下降7.9%.

（2）城市贫困群体

在中国国有企业改革以前，中国城市劳动者多数在国有企业或部门就业，享有城镇户口所含有的多种政策和体制优惠，包含完全的就业和住房、医疗、养老等方面的福利保障，所以贫困发生率很低，所以当时的贫困人口只是那些三无人员。据统计，1980年中国城镇的贫困发生率只有1.9%；20世纪80年代以来的改革开放，使贫困发生率到1990年进一步降到0.4%。

20世纪90年代以来，随着中国城市社会和经济体制改革的日益深入，中国的城市贫困问题日益显现。国有企业体制改革和产业结构的调整，使得城镇居民长期以来享受的这些优惠日渐丧失，一大批城镇职工因企业的关、停、并转而失业、下岗，城镇的贫困发生率有了较大的上升，而且城镇贫困人口的构成状况也发生了很大变化。根据调查资料和综合分析，目前中国城镇贫困人口主要由以下几类构成：(1)传统意义上的城镇贫困人口，即依靠民政部门救济的“三无对象”和社会优抚对象；(2)城镇贫困职工，即因企业亏损和结构性调整而下岗的职工,破产企业的失业职工，停产和半停产企业的在职职工及退休职工；(3)城市外来人口中无固定职业和固定收入者，尤其是由农村流入城镇、靠打短工为生,并且经常处于失业状态的农民工（关爱萍，2003）。

关于城市贫困人口的数量，目前尚无一个权威的估计，不同机构和不同学者的估计有一定差异，估计结果在1100万~3700万人之间（见专栏1）。

专栏1  各机构或学者估计的中国城市贫困人口规模（不包括农民工）

2000年民政部将全国城市贫困人口汇总，得出全国城市贫困人口总数为1382万人；国家统计局据有关资料分析则认为，2000年中国城市贫困人口总数为1170万人；而中华全国总工会2000年年底在向中央领导的一次汇报中的数字是：全国生活在城市最低生活保障线之下的职工有1828万人（朱晓超，2002）。

中国社科院社会学所唐钧等认为，目前中国城市中的贫困者应该有3000万人左右，同一研究所的朱庆芳研究员的估算则为3100多万人（唐钧、沙琳等，2002）。

亚洲开发银行按照收入标准估计的城市贫困人口为1470万人，而按照支出标准估计的城市贫困人口则成倍增加，为3700万人（莫荣，2002）。

据李实等（2004）的估算，在北京、山西等12个省市样本中，按照收入标准，1998年的城市贫困发生率为4.73%，2002年为2.80%；如果按照消费标准，则2002年这12个省市的城市贫困发生率则为6.48%。

2. 中国目前的贫困群体：东中西部

据世界银行估算，在2002年中国1.61亿贫困人口（按照每天消费1美元的标准）中，大约有99%的贫困人口生活在农村（世界银行，2003），而随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国农村贫困人口规模不断缩小并进一步集中到中西部地区。

2002年中国农村极端贫困人口有83.5%集中在中西部地区，西部12省区(西部12省区是指传统意义上的西部地区加上由于西部大开发而列入的内蒙和广西，即内蒙、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省区。)共有1742万极端贫困人口，占全国农村极端贫困人口的61.8%；中西部地区贫困人口和低收入人口低收入人口是指收入水平已高于绝对贫困标准，但其收入水平仍然很低，还不具备自我发展能力，极容易返贫的人群。合计8645万人，占全国极端贫困人口和低收入人口总数的82.5%，其中西部12省区有5027万人，占48.0%.

中国农村贫困发生率由东向西也是逐渐升高的，2002年东部地区农村贫困发生率为1.2%，中部地区为2.7%，西部地区则达6.5%。各省区农村贫困发生率情况如表5-1所示。

3. 中国目前贫困群体的突出问题

（1）农村贫困群体的分散性

在中国政府实施扶贫战略的初期，中国的农村贫困人口是呈区域性集中分布的。但随着贫困人口的逐年减少，贫困人口在区域上的分布也越来也越分散。目前，中国的农村贫困人口的分布很少是集中连片的，而是零星散布于不同的乡村之中，表现在：国家扶贫开发工作的重点县中也有非贫困乡；非国家扶贫工作重点县也存在贫困乡村；在有些贫困乡中也并不是所有的农民均为贫困人口；非贫困乡也存在贫困人口。

这种贫困人口的分布特点使中国开发式扶贫资金的目标瞄准存在一些偏差。2001年以前，中央扶贫资金的瞄准对象是所有的国定贫困县。这种做法的结果是国定贫困县中的贫困乡和非贫困乡均得到了扶贫资金，扶贫资金被592个国定贫困县的2亿农民平均使用。比如在1998年年底，分布在国定贫困县的农村贫困人口只有2100万人，因此国家的扶贫资金只有1/10用到了应该用的地方。而当时，分布在592个国定贫困县中的贫困人口只占了全国农村贫困人口的一半，这就是说非国定贫困县的2100万贫困农民没有得到扶贫资金，只能得到数额有限的省里的扶贫资金。2002年，根据颁布的《中国农村扶贫开发纲要》，中国把在中西部21个省（区、市）的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区确定的592个县，作为新阶段国家扶贫开发工作重点县，取代以前的国定贫困县。但这也没有完全改变以前贫困目标瞄准存在偏差的问题：非国家扶贫开发县的贫困人口（592个县的农村贫困人口仅覆盖了全国农村贫困人口的50%和低收入人口的60%）得到的扶贫资金仍然很少；国家扶贫开发县仍然难以完全瞄准其中的贫困人口。中国国家统计局局长李德水也认为：“目前的极端贫困人口多生活在自然条件极其恶劣或人力资源严重不足，很难通过扶贫开发实现脱贫的地区，而且剩余贫困人口在地域上分布非常分散，目前以贫困村为单位的扶贫方式难于帮助在非贫困村的贫困人口。”（李德水，2003）

（2）极端贫困人口贫困性质的变化

据民政部救灾救济司（2003）所提供的材料，目前，农村社会救济的对象一般分为三类：第一类是“五保户”，指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人、未成年人（通称三无对象）；第二类是特困户，包括因大病、重残等丧失劳动能力，造成生活常年困难的对象；第三类是其他救济对象，包括因各种特殊原因需要救济的困难人员。截至2002年年底，全国农村社会救济对象共计2288.6万人，这些人口一般均属于农村中的极端贫困人口。另外，在国家统计局所统计的2900万极端贫困人口中，也有部分属于丧失劳动能力者。这些人均应纳入到扶贫的对象中去。而他们的贫困性质，与具有劳动能力和只是限于发展所需要的资本、资源及机会的贫困人口是有区别的。

（3）脱贫群体的脆弱性

在广大的农村地区，这一脆弱性主要表现为：农村低收入人口返贫率高，自我发展能力弱。目前的低收入人口虽然暂时解决了贫困温饱问题，但财产储备不足，资源禀赋不足，一遇天灾人祸，非常容易返贫。据国家贫困监测调查结果，农村低收入农户的收入波动很大，贫困地区的低收入人口每年的返贫率在30%左右（李德水，2003）。最新的统计数据（鲜祖德，2004）也表明，2003年新增返贫人口占当年贫困人口的53.3%。这部分在贫困线附近徘徊的农户处于贫困边缘，尽管其中有一年越过了贫困线，而一旦受到不利的社会经济、自然等因素的影响，极有可能再次陷入贫困之中。

产生这种现象的原因有：

第一，中国的贫困线标准比较低，高于官方贫困线的低收入农民数量较多，他们按国际标准仍可认为是贫困人口。2003年的贫困线标准为637元，此标准仅能维持一个人的最基本生存。据有关统计资料表明，中国还有一大部分徘徊在贫困线上的低收入农民（年人均纯收入在627元~1000元之间）。这部分人家庭经济基础相当脆弱，自我发展困难，经不起任何风险和天灾人祸，容易重新返回到贫困状态。根据世界银行确定的每天收入1美元的标准计算，截至2002年，中国的贫困人口为8800万人，比同期按中国贫困标准计算的贫困人口多了5980万人。

第二，农村的社会保障体系没有建立起来。合适的农村社会保障体系是农村应对各种风险有力武器，能有效地防止返贫现象。但中国目前农村的社会保障体系覆盖面小，大部分农村地区根本没有建立社会保障体系，大多数人口没有得到社会保障。

（4）少数民族贫困问题突出

中国的少数民族占全国总人口的9%。根据国务院扶贫办（2003）提供的材料，由于少数民族大多分布于自然气候条件比较恶劣的山区，目前少数民族的贫困问题仍然比较严重。

第一，贫困面大。2002年年底，少数民族地区农民纯收入低于627元，即未解决温饱的极端贫困人口为1322万人，占全国极端贫困人口的46.9%，贫困发生率为8.2%，高于全国（3%）5.2个百分点；农村人均纯收入低于869元，即低收入贫困人口为3317万人，占全国低收入贫困人口（5825万人）的56.9%，占农村人口比重为20.5%，高于全国（6.2%）14.3个百分点。

第二，特殊群体的贫困问题较为突出。22个人口较少的民族相对聚居的行政村有587个，总人口为95万人，其中贫困人口为17.5万人，贫困发生率为18.4%。在国家扶贫开发重点县中，有牧区、半牧区县（旗）83个，边境县（旗、市）41个。这些地区社会发展程度低，人口、资源、环境矛盾突出，还有相当数量的贫困人口没有解决温饱问题，部分地区呈现区域性民族整体贫困。

第三，生活条件差，社会公益事业发展滞后。少数民族和民族地区尚有2570万人、2893.6万头（只）牲畜饮水困难，有338.6万户少数民族群众存在不同程度的住房困难。贵州省有19个乡镇，8900个村不通公路，1045个村不通电，37个乡镇没有卫生院，425万人饮水困难。部分偏远地区贫困群众常年遭受结核病、大骨节病困扰，因病致贫现象突出。

第四，生态环境建设和移民搬迁任务紧、困难大。广西56万无田无地或少田少地的农村人口中有大部分是少数民族，需要采取移民搬迁，但搬迁计划和资金落实难度较大。贵州居住在缺乏基本生存条件地区的极贫人口有46.5万人，大部分是少数民族群众，不进行移民搬迁将无法解决他们的温饱问题。此外，部分民族地区由于实施天然林保护、退耕还林还草、退牧还草工程的补贴标准偏低，产业结构调整迟缓等问题，致使群众生活水平有所下降。

另外少数民族的一些传统观念对扶贫也产生了一些不利的影响。例如，有研究认为，云南少数民族中“靠天吃饭、安土为本的传统农业生产观念；小富即安的狭隘满足观念；轻视知识文化的观念；早婚、多育的生育观念；挥霍浪费的畸形消费观念”等，这些均对少数民族的扶贫造成了消极影响（李国和，2003）。

（5）城市贫困问题日益显现

中国的城市贫困问题开始于20世纪90年代。为了解决城市贫困问题，中国政府构建了城市的社会保障体系，同时在实施的城市最低生活保障制度中，接受保障的人数在不断地扩大，但由于资金政策等方面的原因，还有许多实际贫困职工没有得到最低生活保障。虽然各地都实施了最低生活保障制度，但全国人均标准是每人每月152元，这些只能维持基本生活需要。由于营养不良，贫困人口的患病率要高于其他非贫困人群，目前，贫困人口最怕过生病关、子女教育关、年节关（严晓萍、赵瑞华，2003）。从城市贫困对社会的影响来看，由于城市收入差距的不断扩大，使城市贫困带来的社会问题越来越多。与农村贫困者相比，城市贫困者表现出相当强烈的相对剥削感和不公平感。从社会危害来看，城市贫困对社会秩序和社会稳定的影响较农村更加明显和严重（王海玲，2002）。

据估计，目前流入各级城市的农民工大约有8000万人至1亿人之多。但从目前的城市扶贫工作来看，并没有将贫困农民工纳入扶贫范围，《城市居民最低生活保障条例》明确规定低保对象是“持有非农业户口的城市居民”。在很多城市，不仅不对贫困农民工的基本生活提供保障（即使是暂时的保障），而且对其自发的就业保障也给予种种限制（洪大用，2003）。在城市中就业的农民工一般都没有医疗保险等社会保障。而且，农民工的工作是相当不稳定的，失去工作、被解雇和进城后找不到适当工作的比例都相当高。因此，相当比例的农民工进城后都有过陷入贫困的经历。目前的一个难题在于：按城市中的收入水平来说，城市农民工大多属于低收入阶层或贫困人口；但按农村的标准，他们大多则高于农村贫困线标准。

（作者：林万龙）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）