1. 资源、环境约束与中国未来的扶贫

（1） 农村贫困群体所面临的资源与环境约束现状

经过近20年的经济增长和政府扶贫活动，中国的农村贫困人口大幅度减少了。目前的农村贫困人口大多居住在自然资源匮乏、生态环境恶劣的地区。据亚洲开发银行的一份报告称，在中国2002年尚剩余的2820万极端贫困人口中，有800万人（占28%）居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区（亚洲开发银行驻中国代表处，2004）。

从总体上来看，农村贫困群体所生活的自然资源和生态环境构成了中国未来扶贫的重要约束条件。表5-8反映了目前中国农村贫困人口的一些基本特征。就自然禀赋条件而言，有50.4%的极端贫困人口、46.8%的低收入人口居住在山区，而其他农户的这一比例仅为23%。恶劣的自然条件和生态环境导致贫困人口所处地区的粮食产量远低于其他农户：极端贫困农户的粮食亩产仅为216.9公斤，低收入农户为223.8公斤，而其他农户则为308.5公斤。

结合显著低于全国平均水平的粮食亩产水平看，意味着耕地资源短缺、质量水平差在相当大的程度上造成贫困的发生和延续。从经济特征来看，贫困农户人均纯收入远低于全国农民平均水平，而且纯收入绝大部分来源于第一产业，恩格尔系数近70%。可以满足自给的农业简单再生产是实现温饱、解决生存的基础生产方式，而扩大再生产则是实现地区农村经济发展和农民增收的生产方式。可以说，不能实现维持生存所必需的简单再生产是造成贫困的根本经济原因，而不能实现扩大再生产则是造成返贫等扶贫效果不稳定的原因。

中国西部地区12个省区的森林覆盖率的历史变化情况显示：中国现有的近3000万极端贫困人口主要分布在西部地区，该区域的森林覆盖率变化情况可以在一定程度上反映当地生态环境质量变化的情况。可见，除了因为气候原因，位于西南地区的省区森林覆盖率高于全国平均水平以外，西北地区的内蒙、新疆、西藏、宁夏、甘肃、青海等省区显著低于全国平均水平，而上述省区的贫困发生率则居全国前列，均在5%以上，其中内蒙、新疆和西藏则达到19%以上。这两种数据的比较说明，贫困地区生态环境质量差是历史上由来已久的现象，生态环境质量差是造成贫困发生和贫困程度高的的重要原因。

数据还进一步说明了贫困地区生态环境质量与贫困发生之间的内在关系。发生自然灾害的贫困县和贫困村比重非常高，说明生态环境恶劣和抵御自然灾害能力薄弱是贫困地区的普遍现象。此外，从自然灾害类型看，水旱灾害和冷冻灾害占自然灾害比重最大，灾害造成减产的程度相当严重，这说明当地气候条件恶劣和自然资源禀赋差的事实。

农村减贫活动所面临的另外一个资源约束是贫困人口的人力资源约束。一方面，许多贫困人口不具备自身发展所需要的身体素质。亚洲开发银行的研究报告统计（亚洲开发银行驻中国代表处，2004），在2002年中国剩下的未获温饱的2820万农村贫困人口（即当年人均年纯收入低于627元以下的人口）主要是缺乏正常劳动能力或基本生存条件的人群。据统计，在上述的2820万人中，有560万人为“五保户”（占20%），979万人为残疾人（占35%）。专栏2也说明了中国农村贫困残疾人问题的严重性。另一方面，贫困群体的文化素质也是较差的。据《2003中国农村贫困监测报告》提供的数据，2002年极端贫困人口的劳动力文盲率为16.3%，低收入群体为13.6%，而其他农户则为6.4%；劳动力平均接受教育的年限，2002年的极端贫困人口为6.6年，低收入群体为7年，而其他农户则为7.9年。

专栏2  中国贫困残疾人状况

中国目前有6000多万残疾人，约占中国人口的5%，其中80%生活在农村。他们当中相当数量因自身残疾的影响以及外界环境的障碍，生活处于贫困状态。

根据中国残联1998年开展的全国残疾人贫困户调查，全国（除西藏）共有残疾人贫困户10589678户，其中，可扶持的有7781583户，占总数的73.5%；应救济的为2808095户，占总数的26.5%。

全国共有贫困残疾人13721089人。其中，适合参加生产劳动、可扶持的残疾人为9971619人，占贫困残疾人总数的72.7%；缺乏劳动条件、应予救济的残疾人为3749470人，占总数的27.3%。

在适合参加生产劳动、可扶持的9971619名残疾人中，农村有8766440人，占总数的87.91%；城镇有1205179人，占总数的12.09%。

人口素质从多方面制约着贫困人群的脱贫致富进程，“治穷先治愚”的经验早已被包括社区组织在内的各类组织认同。因此，贫困群体人力资源的严重匮乏，应成为今后扶贫工作的考虑重点。

（2）资源、环境约束与中国未来的扶贫

从理论上来说，中国未来可选择的克服自然资源禀赋和环境质量约束方面进行的扶贫措施，主要可以分为两种：一是在当地资源承载能力允许的情况下，立足于保护性开发当地资源，以推动经济发展；二是在极端恶劣的自然环境制约下的贫困地区，鉴于就地生产生活已经超出当地资源的承载能力，采取移民搬迁、异地开发扶贫的方式，这样既防止当地自然环境质量进一步恶化，也为贫困农民寻求到更为丰富的资源以供脱贫。鉴于剩余农村贫困人口所面临的资源和生态环境已经极为脆弱，在解决自然资源和环境约束方面，未来的扶贫战略选择应优选考虑第二种方式，即移民搬迁、异地开发。

针对贫困群体人力资源匮乏的现状，应区别不同的情况，采取不同的政策措施。

第一，强化教育扶贫。目前贫困地区人口素质差、教育水平低已经成为农民收入提高和扶贫开发项目顺利实施的瓶颈，贫困地区儿童入学率低下意味着新一代文盲的继续形成，也意味着新一代贫困人口正在形成。加大农村人力资本的投入、培训和造就新一代新型农民是当务之急，是全面建设小康社会的迫切需要。

第二，尽快建立和完善农村社会救助体系，首先要建立面向农村贫困人口的最低生活保障制度。现有2900万极端贫困人口中有相当一部分是无劳动能力的人口，不可能具备脱贫所需的人力资源，通过开发式扶贫很难脱贫，只有纳入社会救济系统，才有可能保障这部分人群的最低生活水平。

2. 基础设施建设与中国未来的扶贫

长期以来，由于经济和自然方面的原因，贫困地区的基础设施状况要远远差于非贫困地区。大量的实证研究表明，向贫困地区进行基础设施投资可以起到减少贫困的显著效果。为此，中国政府在扶贫活动中特别强调对贫困地区基础设施进行投资。例如，中国政府2001年的《中国的农村扶贫开发》白皮书将加强贫困农村基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设；力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视；做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，等等，作为今后农村扶贫开发的一个重要途径（国务院新闻办公室，2001）。

在各级政府财政扶贫资金的大力支持下，与贫困人口生产生活条件密切相关的基础设施得到了较大改善。目前贫困地区基本的基础设施已经达到相当水平，属于扶贫重点的基本设施（如交通、通讯、电力和学校等）拥有率已经接近非贫困地区。从贫困地区基础设施的建设水平的相关调查显示：极端贫困人口和低收入人口在交通、通讯、电力、基础教育设施等方面的拥有率与非贫困地区已经相差不大，尽管可能由于基础设施质量的不同，贫困地区数据和非贫困地区间的数据不完全可比，但基础设施供给状况是否仍是制约贫困农户脱贫的主要因素，需要认真评估。

但是，在基础设施供给水平相差不大的情况下，贫困农户对这些基础设施的需求能力却与非贫困农户有较大差距。从贫困农户在医疗保健、交通通讯和文教娱乐方面的支出占消费总支出的比重与非贫困农户的对比，可以发现，在收入水平低于非贫困农户的情况下，贫困农户在上述方面的支出比重仍显著地比非贫困农户要低，贫困农户用于食品方面的支出比重则比非贫困农户要高得多。这表明，由于受收入水平的限制，相对于非贫困农户而言，贫困农户对农村医疗卫生、交通通讯和教育服务的有效需求（支付能力）是严重不足的。

就教育来说，由于有效需求的不足，所造成的严重后果就是：贫困农户的劳动力受教育程度和子女入学率都要比非贫困户低得多，而贫困户的劳动力文盲率则要相对高许多。这进一步造成了贫困农户及其后代提高收入水平的能力不足。

分析表明，在农村基础设施和基本社会服务供给状况相差不大的情况下，贫困农户在对这些设施与服务的有效需求方面与非贫困户存在较大差距。这说明，市场经济条件下的付费使用基础设施的方式造成了贫困人口难以利用基础设施的新的困难，只有降低贫困人口使用基础设施的成本，才能使基础设施真正为减少贫困而服务。这可能是今后在基础设施方面促进扶贫的一个重点。

3. 小结

在自然资源、生态环境和人力资源的多重约束之下，开发式扶贫应将政策重点由的自然资源的开发为主转向以人力资源开发为主，一方面，这将缓解贫困地区本已十分紧张的自然资源压力，另一方面，这也是在经济一体化、市场化程度加深以及农业对农民收入增长贡献日益下降的背景下，使贫困人口能更多分享经济增长的好处的有效途径。

为有效开发贫困人口的人力资源，增强贫困人口对基本社会服务和基础设施的有效需求十分重要。今后扶贫的另一个转变应是：由对基础设施和基本社会服务的硬件投资为主，转向硬件投资和提高贫困农户对这些设施和服务的有效需求相结合为主。

结合以上两个转变，今后的政策选择可以优先考虑：

（1）加大对贫困地区和贫困人口的基础教育投入力度，在继续重视学校硬件建设的同时，加强在扫盲、降低甚至免除贫困学生学杂费、对失学儿童进行救助等方面的财政投资，以提高贫困人口的基本素质。

（2）加大针对贫困人口在卫生健康方面的投资，在推进农村新型合作医疗制度的过程中，可以采取特殊的支持措施（如减免贫困人口加入合作医疗的筹资额），以保证合作医疗能够覆盖贫困人口。

（3）加大对贫困劳动力的转业培训，以促进贫困劳动力的流动。

（4）加强对贫困农户实用技术和市场适应能力方面的培训，以提高就地扶贫开发的效率。

(作者：林万龙）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）