1. 扶贫活动中的公共部门、私人部门和国际援助机构

从历史和现实看，发展中国家的扶贫战略需要公共部门、私人部门和国际援助机构的共同努力。就概念而言，公共部门是指政府部门与公共企业（如公用事业、交通运输等），而私人部门则是指私人企业、公民个人与非政府组织（NGO）或公民社会。从部门发展角度看，公共部门及私人部门中的公民社会或NGO的发展，在各国扶贫中起着十分重要的作用。公共部门以政府为主，代表全体人民的利益，是一国扶贫的最主要力量；以NGO为主的私人部门也是一国扶贫中不可缺少的力量，其原因在于以NGO为主的私人部门扶贫在一定程度上弥补了以政府为主的公共部门扶贫的财力的不足，直接推动着小政府、大社会格局的形成，为提高以政府为主的公共部门扶贫效率提供了参照系，并且有利于形成互助博爱的理念和热心公益的社会氛围，以推动扶贫目标的实现。

另外，对于发展中国家来说，还必须积极利用国际援助来帮助贫困地区发展。在帮助贫困地区经济和社会发展方面,投入不足常常是最主要的限制因素。积极利用国际援助(包括国际组织援助及国家间的双边援助) 往往是一条重要途径。在发展中国家,有针对性的国际援助能够最有效地减轻贫困和促进农村地区的发展,并使处于贫困状态中的人们直接受益(20世纪60年代与70年代,韩国大量利用国外贷款建设国内基础设施，从而使农田整治和开垦、农村供水、灌溉系统、农村道路等基础设施建设得到长足发展,为农业和农村经济发展奠定了基础。印度尼西亚1970～1987年间获得大量国外援助用于农业、教育和计划生育等方面,对扶贫起了关键作用（朱栋梁，2000）。)。

2. 私营部门、公民社会和援助机构在目前中国扶贫中的作用

（1）私营部门在扶贫中的作用

私营部门在中国扶贫中的作用体现在两个方面：一是私营经济的发展对中国贫困地区乃至全国的经济增长做出了巨大贡献，吸纳了大量劳动力，包括贫困劳动力的就业，从而增加贫困人口的收入以实现贫困人口的减贫或脱贫，对扶贫产生了积极的作用；二是私营部门直接或者通过向民间组织提供各种针对贫困地区和贫困人口的捐赠，对贫困人口的减贫或脱贫起了直接的瞄准作用。

私营部门直接参与扶贫的方式主要是各种形式的捐赠和针对贫困地区的、以扶贫为特定目标的投资活动。前者是传统的民间扶贫方式，后者则强调了在市场经济环境下，私营部门利用市场机制参与扶贫的新尝试。

“光彩事业”是私营部门扶贫中的一个典型。它通过组织私营企业向贫困地区投资来帮助贫困地区发展经济，增加贫困人口的收入。截至2003年9月20日，“光彩事业”共实施项目9765个，有14407名企业家参与，到位资金总额达523.73亿元人民币，培训人数为200.35万人，安排就业210.24多万人，扶贫人数高达459.46万人，另外参与捐赠的企业家人数为13684人，捐赠项目数有10536个，各种捐赠总额达85.04亿元人民币。(资料来源：中国光彩事业网：http://www.cspgp.org.cn/3_gcgk/cg.htm)另外，还有很多私营企业也采用各种形式参与了扶贫活动（见专栏3）。

专栏3  私营企业的扶贫行动

据温州新闻网2003年1月7日消息，乐清市民营企业家致富不忘回报社会，在正泰和德力西老总南存辉、胡成中等企业家的发动下，成立了乐清民营企业扶贫济困总会。在该总会成立的首期认捐仪式上，企业家们慷慨解囊、踊跃捐资。该市十强民营企业各捐资1000万元，其中正泰、德力西各捐资2000万元，当晚募集资金1.1亿元。近两天，该市56家明星企业捐了1.5亿元，其他民营企业也正在行动之中。

另据新华网哈尔滨2001年９月２８日电，作为中国光彩事业促进会的一员，吉泰集团——一家私营农产品加工企业——三年前投资1亿多元，在干旱少雨的黑龙江省肇源县建立了年产3万吨的小米加工厂，并兴修完善水利灌溉设施。通过提供种子、肥料、技术以及每公斤高出市场价4角钱的保护性收购价，吉泰集团使李东辉等5万户谷农人均增收1200百元，完全摆脱了贫困，自身也从中获利2000多万元。

私营企业参与扶贫活动，不能简单理解为企业的一种社会公关行为，这实质上反映了中国民间的社会财富增加后，一部分先富阶层回报社会、追求精神价值的心理，这正是一国公民社会逐步形成的一种标志。

（2）公民社会在目前中国扶贫中的作用

本处所讨论的公民社会是指区别于政府与企业的“第三部门”，即民间组织，它包括社会团体、民办非企业单位和居民组织。

20多年的经济体制改革为中国民间组织的发展创造了条件。政府从很多社会事务领域退出，为民间组织提供了发展空间。同时，越来越多的国际组织进入中国，这也促进了民间组织的发展。截至2003年年底，全国共登记社会团体14.2万个，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有12.4万个(资料来源：民政部，2003。)。另外，还有在工商部门登记却未以赢利为目标的其他组织以及大量的未在相关部门登记的民间组织。在这些民间组织中，参与扶贫的民间组织有很多。据清华大学NGO研究所的抽样调查，中国有20.95%的NGO活动领域涉及扶贫开发(转引自邓国胜《NGO扶贫的行为准则与评估制度》，社会科学文献出版社，2001。)。

在民间组织的扶贫中，影响较大的项目有中国青少年发展基金会组织的“希望工程”、中国计划生育协会组织的“幸福工程”、中国儿童少年基金会组织的“春蕾计划”、中国扶贫基金会开展的“贫困农户自立工程”等（见专栏4）。

专栏4  民间组织的扶贫行动

1989年10月，为了救助失学儿童，中国青少年发展基金会发起并组织实施了“希望工程”。在全社会的积极支持下，“希望工程”取得了重大成果。截至2001年12月31日，“希望工程”累计资助建设希望小学8890所，累计资助失学儿童2474342名，累计资助“希望之星”20543名，累计援建希望网校130所，累计培训希望小学教师15898名，累计捐赠10000套希望书库和3000套三辰影库(资料来源：中国青少年发展基金会网站——中国青基会宣传册栏目：http://www.cydf.org/)。

中国人口福利基金会、中国计划生育协会和中国人口报社于1995年初共同发起实施“幸福工程”——救助贫困母亲行动。治穷——以“小额贷款，直接到人，滚动运作，劳动脱贫”的方式扶助贫困母亲发展家庭经济，提供就业机会，帮助她们增加收入，脱贫致富，提高经济和社会地位；治愚——扶持村一级兴办母亲学校及各类培训班，帮助贫困母亲扫盲，学习科学文化知识，掌握一二门致富实用技术，懂得生殖保健知识；治病——帮助贫困母亲检查和治疗常见妇科病，向她们提供生殖保健服务。截至2003年12月31日，已在全国28个省、市、自治区的300个县（区、市）建立了项目点，累计投入资金21428.15万元，救助贫困母亲129607人，惠及人口582002人。(资料来源：中国人口福利网——幸福工程栏目：http://www.cpwf.org.cn/xingfu/xmgk/xfgc.htm)。

“春蕾计划”是1989年中国儿童少年基金会发起并组织实施的一项救助贫困地区失学女童重返校园的社会公益事业。截止到目前，“春蕾计划”已经遍布全国各地，已募集5亿多元，共救助135万余人次失学女童重返校园(资料来源：中国儿童少年基金会网站——春蕾计划栏目：http://www.cctf.org.cn/Introduce/intro2.htm)。

“贫困农户自立工程”是由中国扶贫基金会发起并组织实施的扶贫工程。它包括西南造地项目、四川大凉山住房改造项目、西北饮水项目、富民学校建设捐助项目以及其他几个项目。西南造地项目主要是资助西南石山区的贫困农户，项目总投资2183.39万元，受益人口41080人，共搬石造地31320亩，植树造林4864.3亩。四川大凉山住房改造项目为解决四川大凉山彝族同胞人畜混居的状况， 项目总投资1236.8万元，项目区覆盖5县（市）22个乡35个村，6045户进行了住房改造，使27278人改善了住房条件。西北饮水项目在甘肃省通渭县、陕西省榆林市、横山县实施人畜饮水项目，项目总投资474.62万元，共修建水窖1838眼，泵站18座，解决了7627人、3737头大牲畜饮水困难。富民学校建设捐助项目在河北、河南、贵州、江西、四川、广东、陕西等省的贫困地区兴建学校58所，建校工程总投资额达3458.55万元，使25000余名贫困地区学生的教学条件得到了改善(资料来源：中国扶贫基金会网站——扶贫项目——完成的主要项目栏目：http://www.fupin.org.cn/0203.htm)。

目前中国的公民社会在扶贫中的作用主要体现在以下几个方面：

第一，对扶贫对象的直接瞄准。从扶贫的对象上看，NGO扶贫的对象主要是社会中的特殊弱势群体，如残疾人、妇女和儿童等，而且具有瞄准性。虽然中国政府一直强调扶贫要瞄准贫困群体，但是事实上，政府的扶贫行为在瞄准机制上做得并不好，中国近20年来在扶贫中所取得的成就，可能更多的来自于经济增长所产生的“涓滴效应”，而这种效应随着贫困群体的区域分散性、剩余贫困人口人力资源的匮乏性等问题日益突出，其作用将越来越弱（国家统计局的一项研究显示，当一个地区的贫困发生率下降到5%以下时，区域的经济增长对贫困缓解的作用将变得很弱，见鲜祖德（2004）。而NGO扶贫行动能很好地弥补这一缺陷。）。

第二，民间组织提供了一条渠道，使贫困问题被外界社会所认识了解。为大众所熟知的“希望工程”使得民众、政府开始关心中国的基础教育，也开始关心中国的贫困问题。又如，贫困问题往往被简单地理解为收入问题，但是通过一些民间组织的工作，隐藏在背后的诸多贫困问题被揭示出来，如教育问题、卫生问题、环境问题等，从而有助于人们加深对贫困问题和扶贫策略的理解。

第三，公民社会的扶贫在一定程度上弥补了政府扶贫财力的不足，也在一定程度上减轻了政府的扶贫事务负担。典型的例子是中国青少年发展基金会的“希望工程”项目。“希望工程”利用募集到的社会资金修建希望小学，使200多万失学儿童重新走进课堂。

第四，民间组织在扶贫中表现的创新能力形成了政府扶贫的参照系，能够创新性地探索扶助最贫困人口的新模式，也促进了政府扶贫效率的提高。如中国扶贫基金会的“贫困农户自立工程”、中华慈善总会的“慈善雨水积蓄工程”等项目运作的成功也被实践证明（郑功成：《中国的贫困问题与从NGO扶贫的发展取向》，《中国软科学》2002年第 7期。NGO还是扶贫制度创新的重要力量。）。

（3）国际援助机构在目前中国扶贫中的作用

国际援助机构参与中国农村扶贫的主要有多边组织、双边组织和民间组织三种类型。

多边和双边组织投入到中国的扶贫资金在1997年有一个明显的增加，近几年则一直维持在10亿元人民币左右；其中，世行投入到中国的扶贫资金一直占双边和多边组织投入资金额的60%以上，1997年、1998年、1999年和2000年的比重分别为68.9%、71.7%、63.8%和70.1%。世界银行是目前中国吸收国际援助资金的最主要渠道。

除了双边和多边组织以外，许多国际民间组织也积极参与了中国的扶贫事业。截至2003年12月底，中国民促会已同150多个国外民间组织和国际多双边机构建立了合作关系，其中已有19个国家或地区的60个国外民间组织和国际多双边机构向中国共提供了2.8亿元人民币的资金援助，从国内各方筹集项目配套资金人民币2亿元。项目遍及24个省、市、自治区的78个贫困县，共安排275个项目。项目安排重点在中国著名的沂蒙山区、大别山区、川北地区、陕北老区、珠穆朗玛峰国家级自然保护区以及众多的少数民族地区(资料来源：中国国际民间组织合作促进会网站：http://www.cango.org/cnindex/indexcn/01.htm)。

国际援助机构的扶贫行动往往受到他们自身的理念与目标、中国政府的扶贫战略以及中国贫困人口的实际需求等几个方面的影响。因此，各援助机构在扶贫中的目标瞄准经过了从贫困地区到人力资源再到贫困社区的变化；在项目确定上，经历了从理念倡导需求、模式示范需求和社区发展需求三个阶段（李周，2001）。虽然各援助机构的扶贫行动各具特点，但也具有一些共同的特点，如综合性、关注脆弱人群、参与性、持续性和管理的科学性（吴国宝，2001）。

国外援助机构除了为中国的扶贫提供了资金援助，一定程度上缓解了中国扶贫资金的不足外，还在以下两个方面为中国的扶贫做出了贡献：

第一，促进了扶贫模式的创新和推广。如参与式扶贫模式，经过中国的本土化，这种模式已在2001年开始实施的新时期扶贫开发中被作为一项必须实行的措施和制度，并在全国所有扶贫开发重点县的重点村中普遍应用。

第二，促进了中国民间组织的发展。如世界银行通过民政部促进民间组织发展赠款项目，以民间组织为主要资助对象的小额赠款计划，支持中国民间组织的能力建设活动，以及鼓励民间组织参与世行项目等多方面的行动，促进了中国民间组织的发展。

3. 私营部门、公民社会和援助机构在目前中国扶贫活动中的制约因素

（1）经济因素

私营部门在投资规模和捐赠规模上受到自身经济规模的限制。2001年年末，私营企业资本金仅占全部企业资本金的10.3%，私营企业全年的营业收入也仅占全部企业营业收入的13.2%。《我国私营企业步入快速发展时期》，《中国发展报告（2003）》，中国统计出版社，2003。

资金缺乏同样是制约了民间组织在扶贫中作用发挥的经济因素。民间组织所能筹集和运作的资金还十分有限，这直接影响了民间组织的正常发展。近几年中，全国NGO每年从海内外募集到的资金仅为50亿元左右(郑成功：《中国的贫困问题与从NGO扶贫的发展取向》，《中国软科学》2002年第7期。)。

上述资金约束实际上反映了中国社会的民间经济力量尚有待加强，这是一个强大的公民社会形成的经济基础。

（2）制度因素

民间经济力量的加强是一个长期的过程，就中国目前的非政府扶贫活动来说，最大的制约因素可能来自于制度方面。

首先是法律方面的缺陷。

就私营部门来说，这主要表现在两方面：一是现行有关法律对民营企业的不公正对待，如未能从法律上对民营企业的投资领域进行明确，从而使得民营企业很难实现对包括贫困地区某些产业在内的很多产业的投资，这既制约了贫困地区的经济发展，又影响了民营企业财富的增长，从而不利于民营企业在扶贫中发挥更大的作用；二是现行的有关法律对个人和私营企业捐赠税收减免的规定不具备可操作性，这使得法律对私营部门的公益捐赠行为不能发挥激励作用。

就NGO扶贫来说，到目前为止，中国还没有正式出台规范NGO的法律。现已颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》和《公益事业捐赠法》是最主要的法律文件，它们构成了民间组织活动的法律框架。《社会团体登记管理条例》要求在同一行政区域内不得重复成立相同或相似的社会团体，并限制全国性的社团在省、自治区、直辖市设立分会。《民办非企业单位登记管理暂行条例》也对民办非企业单位做了相同规定。这些规定在客观上导致了NGO在某些区域内的扶贫处于垄断地位，这限制了NGO的竞争，其结果是一些NGO的扶贫效率低下。以上两个条例还规定，登记注册由各级民政部门主管，而日常性事务由业务主管单位来管，在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。而事实上，如何寻找一个“主管机关”成为了很多有志于成立NGO人士的一个难以逾越的难题（田启林、张帆：《谁解中国NGO困境？》，《财经》2004年第3、4期合刊。）。《公益事业捐赠法》则存在两大缺陷：一是没有涉及对基金会之类的公益组织如何处理，二是对于税收优惠的规定是模糊的，缺乏操作性（田启林、张帆：《谁解中国NGO困境？》，《财经》2004年第3、4期合刊。)。

就援助机构来说，目前中国政府对国际/境外民间组织进入中国的政策尚未出台，这也对国际援助机构参与中国的扶贫事业构成了一定障碍。

其次是外部监管制度方面的不足。目前中国的NGO缺乏多元的NGO扶贫评估机制，如政府、公众、独立的民间评估机构和媒体等多渠道监督机制。这使得中国从事扶贫开发的NGO难免鱼龙混杂，影响了整个NGO部门扶贫的社会公信度。而缺乏社会公信度不仅导致了公众捐赠的不足，也影响到政府扶贫资金发放的方式。

（3）文化因素

不可否认，某些文化因素也对非政府扶贫构成了限制。某些企业的社会责任意识不强直接影响了企业的公益捐赠行为；受计划体制的影响，社会对私营企业也存在一种不信任感，这可能造就私营企业投资的某些障碍，还可能影响向私营企业募捐的积极性。民间组织扶贫作用的发挥也受到了当前文化环境的制约。市场化改革伴随而来的拜金主义、利己主义使得民间组织发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。就国际援助机构来说，援助机构自身扶贫的目标和理念与中国贫困人口的实际需求、中国政府扶贫战略和理念的差异，都影响了援助机构在中国扶贫事业中发挥更大的作用。

4. 未来中国扶贫中的私营部门、公民社会和援助机构

公共部门和私人部门在扶贫中具有不同的地位和作用。公共部门集中和使用全社会扶贫资源的能力以及利用行政体系推广扶贫措施的能力均比私人部门强，但其组织和监管的成本则高于私人部门。私人部门扶贫的优势在于其组织创新和适应外界需求变化的能力比公共部门强，而且因其草根性质而易于被贫困人口所接受，因此，在私人部门扶贫中，扶贫资源的利用效率更高，而且贫困人口的参与积极性也高于公共部门（刘冬梅，2003）。

虽然可以预计中国政府今后将逐步加大对扶贫的投入力度，但是，如本文第一部分所言，目前中国剩余的农村贫困人口在地域上十分分散，大量的极端贫困人口缺乏劳动能力，这意味着：未来农村扶贫如果完全依赖于地区性的贫困开发战略，试图通过经济开发和经济增长来消除农村贫困，其效果将会越来越差。对贫困人口的支持必须强调瞄准式的扶贫策略，这意味着今后民间组织在扶贫行动中将发挥越来越大的作用。

随着中国经济的日益多元化、民间经济力量的增强和政府逐渐从众多社会事务领域的退出，中国的公民社会将逐步壮大，民间主体将越来越具备参与到扶贫行动中去的能力和意愿。

以上述判断为基础，今后中国政府应将以NGO为主的私人部门扶贫和争取更多的国际援助纳入到统一的扶贫战略之中，形成多行动主体相结合、各自发挥其优势的扶贫新格局。为此，针对目前中国非政府扶贫所受到的诸多制约因素，本文提出以下政策建议：

（1）尽快完善和健全相关的法规政策。在已有管理条例的基础上，制定专门的NGO法律，明确NGO的地位、职能、作用和组织形式等，为NGO扶贫提供规范化的依据，并维护NGO的一切合法权益。此外，尽快出台国际NGO进入中国的法规，以促进国际NGO与国内NGO的合作。

（2）强化慈善公益舆论宣传和慈善公益道德。中国的经济社会转型，使一些人过分追求个人利益而淡薄公益观念。因此，强化慈善公益方面的宣传以形成有利于NGO扶贫的社会氛围，也是至关重要的。

（3）让NGO承担政府扶贫部门的部分职能。如果只依靠以公共部门推动扶贫，则与小政府、大社会的改革目标背道而驰。因此，应该建立既充分利用NGO扶贫效果，又激发NGO扶贫热情的良好机制。

（4）提升NGO扶贫组织的素质。目前中国NGO缺乏成熟的组织架构、灵活的系统协调、规范的运作方式及严明的自律机制等。因此，NGO扶贫组织应运用市场机制努力提高自身素质，按照机构独立运作与系统配合协调的原则集中整合社会资源。

（5）加强对贫困地区以及进入贫困地区投资的私营企业的扶持力度，给予信贷、财税等方面的支持，以加强私营企业对贫困地区经济增长和劳动力就业方面的贡献，促进贫困人口的减贫。

（6）继续积极争取国际组织的扶贫资金投入，并在法律、理念方面进行相应的改进，以便与国际接轨。

（作者：林万龙）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）