中国在近20年的扶贫实践中，在治理方面也有一些成功的案例。特别是近年来，随着人们民主意识的提高和一些国际经验的引入，一些地方政府在扶贫的治理结构上进行了有益的尝试。整村推进、项目公示制和参与式扶贫就是典型的案例。

1. 整村推进和综合扶贫

中国从20世纪80年代开始扶贫开发以来，采用的主要是分部门的项目管理方式。每一个部门只负责一类或几类项目（如发改委主要负责基础设施项目），项目之间很少能相互协调，从而影响了扶贫投资的效率。为了解决项目分部门管理所带来的问题和尝试新的扶贫方式，甘肃省于1997年在全省选择了10个行政村进行整村推进、综合扶贫的试点。试点的主要内容是在一个村的范围内根据需要同时实施多种类型的扶贫项目，使项目之间能够相互配合，获得更大的扶贫效率。

试点能否成功主要取决于两个方面的因素：一是能不能制定整体的村级规划；二是能不能把分散在各部门的扶贫资源整合起来。为了使试点工作顺利进行，每个有试点任务的县都成立了由主管副县长负责的领导小组，成员由县扶贫办和其他政府业务部门、乡政府主要领导和村支书（主任）组成。村级项目规划是在参与式的基础上制定的，由村民、村干部和技术人员共同完成。在参与式村级规划的基础上，对每个部门进行了明确的责任分工。如扶贫办主要负责宣传发动、组织协调、检查验收等；农业部门负责农业子项目的规划、技术指导和农户培训，组织农业项目的实施；科技部门负责技术含量比较高的子项目的论证、培训农民技术员、对其他子项目进行技术指导等。资金主要来源于“三西”资金、新增财政扶贫资金、信贷扶贫资金及地方政府和农民的自筹资金。不论资金来源于哪个部门，都必须统筹安排，集中使用，从而保证规划项目的同步实施，并且对资金的使用实行报账制。

由于资金和项目管理体制上的创新，使得整村综合性扶贫效果是显著的，10个村在两年的时间内就使农民人均纯收入增加了584元，人均产粮增加了126公斤，效果大大高于单项扶贫措施（张森，2002）。

2. 项目公示制

长期以来，在扶贫项目资金管理中存在着三个问题：一是扶贫资金到位不及时。由于扶贫资金要通过省、县、乡、村逐级下拨，中间环节多，存在着滞留、抵扣、挪用的现象；二是在扶贫项目实施过程中，有的地方不按批准的项目执行，擅自改变资金投向，甚至挪用给与扶贫无关的项目；三是监督检查难度大，由于扶贫项目量大、面广，项目一般分布在偏远的贫困乡、村，靠业务部门的监督检查难度大。为解决上述问题，包括青海、重庆、贵州等在内的一些省区的扶贫部门探索推行“扶贫项目资金公示制度”，并获得了良好的效果。

青海省财政厅从2001年开始对一些重大项目实行公示制。选择公示项目的原则是：资金数额较大、涉及的人员多、影响面广、容易出问题、省委省政府确定的重大工程和涉及千家万户生产生活的项目。根据这些原则，青海省2001年选择了“四配套”工程和“集雨利用”工程进行公示。这两个工程的投入额占全省扶贫资金总额的59.9%。公示项目选定后，财政厅与主管部门通过认真核实，把项目实施的内容和范围落实到乡、村、户，明确工程实施的内容、数量、补助资金、地点及时间等。选定的具体项目情况在青海电视台新闻专栏中连续播出五次，并于2001年在《青海日报》第一版分别公布了全省“四配套”工程和“集雨利用”工程的实施计划和项目涉及的县、乡、村、户的资金分配数量以及举报电话。公示制在青海取得了明显的成效：一是增强了资金使用的透明度，受到广大农牧民的欢迎；二是加强了对财政资金的监督，公示的项目资金到位率达100%；三是有效地防止了项目工程虚报及财政资金被挪用现象的发生(青海省财政厅农牧处,2002)。

重庆市于1999年在涪陵区开创了扶贫项目资金公示制的办法，把扶贫资金管理使用的政策以及每个乡村安排的扶贫资金数量、项目建设内容等，在当地乡村上墙张榜公布，接受群众监督。公示的内容主要包括：(1)扶贫资金项目计划公示。扶贫工作重点县将当年的扶贫资金总量、分配到乡的金额、每个项目投资计划在全县范围内进行公开，县以下的乡、村、社比照上述内容在本行政区内公示。(2)扶贫资金使用公示。贫困乡镇、贫困村和项目实施单位将扶贫项目名称、业主名称、投资、投劳、工程进度及资金的使用情况作为政务、村务公开的重要内容，分阶段上墙张榜公布。公示的形式主要有四种：报刊、电视、文件方式公示；会议、培训公示；政务、村务公示，即贫困乡镇、贫困村和项目实施单位将扶贫资金的分配和使用情况在政务、村务公开栏上公布；设立项目公示牌公示，即在扶贫项目实施完成后，设立公示牌，标明项目名称、投资投劳数量、项目建设内容和规模等情况。扶贫项目资金实行公示制后，起到明显效果。群众监督力量加大，中间层次截留、挪用、抵扣、滞留等违规违纪行为大幅度下降，违规使用扶贫资金的案件逐年减少，如市级2001年有38件违规事件的发生，2002年只有19件，减少一半。云阳县2000年年底扶贫资金到位率为81.4%，扶贫项目建设竣工率为83.1%，2002年实行公示制后，年底扶贫资金到位率达到100%，扶贫项目建设竣工率达到95%以上。目前，扶贫资金和项目的公示制已经在全市推广（王昌渠，2004）。

3. 参与式扶贫方法

由于受计划经济体制的影响，中国政府的扶贫历来是由上而下的。项目的选择和管理主要由政府部门来负责。这种方式不仅影响了扶贫的效果，也导致了基层政府与农民的矛盾。近年来，一些地方政府开始以积极的态度鼓励农民参与到扶贫和社区发展的管理事务中来，并取得了良好的效果。重庆市开县麻柳乡是一个贫困乡，1999年以前乡政府与农民群众关系对立，曾因摊派问题引发群众围攻乡政府、砸坏政府办公楼门窗、群众代表找乡政府谈判等事件。1999年乡领导班子换届，新一届乡班子决定组织群众修建盼望多年的双河口大桥，为民办实事。修桥决定公告后，群众不但不欢迎，还传言干部想借机捞油水。对此，乡领导班子进行了认真反思，决定充分发扬民主，听取群众意见，通过多次和群众座谈商议，调整了修桥领导小组，由该桥直接受益的4个村各推荐1名群众代表加入领导小组，分别做会计、出纳、保管、工程质监。干部不管钱、不管账、不管物，只负责组织工作。经过测算，将原人均集资65元的预算方案修改为35元，并将建桥方案交群众讨论公决，结果取得了95%的赞成票。大桥竣工后，建桥领导小组将结余的34695.4元资金按人均9.4元如数退还各集资农户，这9.4元赢得了民心。建桥经验使麻柳乡党委深深认识到：群众的事应由群众当家作主，干部不能包办代替。以后，麻柳乡在修路、兴水利、办学等重大事项上，均推行修建双河口大桥的经验，并在实践中不断总结完善，从而形成了“八步工作法”。

“八步工作法”的主要内容是：凡涉及本村级经济发展项目、村级财务预决算和村民切身利益的大事，都通过八个程序来组织实施。主要步骤是：第一步，深入调查，收集民意，弄清大多数群众的想法；第二步，召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案；第三步，做好宣传工作，征求群众对初步方案的意见，争取多数人的理解和支持；第四步，民主讨论确定方案，召开党员干部和村民代表会议，根据群众的意见修正完善方案，推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上，所有钱物均由群众代表管理，干部管事不管钱；第五步，户户签字进行公决，赞同率达到85%以上才予以实施；第六步，分解工程落实到户；第七步，村民小组组织实施；第八步，竣工结算张榜公布，多退少补，群众均可随时查账。“八步工作法”的核心一是坚持群众自主决策；二是坚持群众民主管理，干部只起协调作用；三是加强群众监督，项目半年公布一次财务账目，群众可以随时了解情况，查阅账目，发现问题及时处理。乡政府制定和实行了《政务公开民主管理百分考核办法》，对干部执行民主管理的情况进行监督考核。

以农民积极参与为核心的“八步工作法”真正体现了发扬民主、尊重民意，极大地调动了群众参与建设的热情。近几年，麻柳乡群众积极主动地投资投劳1150多万元用于乡村公益事业建设，在重庆市产生了很大的影响。目前，这一种方法已经在重庆市乡镇普遍推广（王昌渠，2004）。

（作者：汪三贵）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）