尽管中国政府在农村扶贫方面取得了举世瞩目的成就，在扶贫实践中也创造了一些有益的经验，但在扶贫体制和治理结构方面还存在一些根本性的问题，从而影响了扶贫投资的效率。

1. 政府部门过度主导扶贫资源的分配和使用

与其他发展中国家相比，中国有强大的政府组织系统和极强的资源动员能力。随着经济的高速增长，中国政府成功地动员了大量的资金和其他资源用于农村的扶贫开发，这是任何其他发展中国家都不能比拟的。然而，政府组织系统的过于强大压制了非政府组织和农民自组织的发展，大量的扶贫资源只能通过各级政府组织来传递和管理，并且在长期的计划经济体制下，各级政府也非常习惯自己组织、控制、传递和管理资源。

政府部门直接传递和管理资源的效率在世界上任何国家都是受到怀疑的。即使是公共产品的提供，西方发达的市场经济国家也尽可能的利用市场机制。更为重要的是，各级政府都是具有多种目标的组织，而且不同级别的政府在某一个目标上有可能出现明显的利益矛盾，从而导致这一目标在某些层次出现偏离。农村扶贫投资就是因为不同级别的政府组织的主要目标冲突和利益矛盾而最终使大量的扶贫资源偏离目标群体。

出于社会公平和政治稳定的考虑，中央政府有强烈的政治意愿来消除农村贫困，同时也有能力动员大量的资金和其他资源（这些资金和资源实际上只占了中央政府可动用资源的很小一部分）进行扶贫开发。中央政府同时希望各级地方政府按照中央的要求将扶贫资金完全用于对贫困人口有利的扶贫开发。然而，地方政府（特别是贫困县、乡政府）却面临着与中央政府完全不同的压力和财政状况。与维持地方政府的正常运转、保证教师工资、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等多个重要目标相比，扶贫在贫困县并不是最重要的目标。上级政府对地方政府的考核与地方官员的升迁更多地与其他的目标而不是扶贫目标的完成有关，况且贫困人口的变化在县及县以下没有可靠的统计方法，地方政府完全可以虚报数字而不受处罚。在这样一种制度背景下，地方政府有极大的动机来转移扶贫资金用于地方政府认为更重要的地方。而扶贫资源通过各级政府层层传递并最终由县、乡政府来控制使用，这就使县、乡政府挪用扶贫资金或将扶贫资金用到对地方经济和财政有好处但扶贫效果不大的项目上去成为可能。

2. 财政体制不利于贫困地区的发展

自20世纪80年代早期财政改革以来，贫困县、乡政府遇到了严重而且持久的财政收支困难。在改革中，中国放弃了高度集权的中央财政体制。在原有的体制下，贫困地区可以自动地获得各种补贴以弥补它们的所有支出不足。而在新的分税制下，地方政府需要自己去获取各种财政收入来弥补其大部分的包括最基本的教育和医疗服务在内的各种支出。由于贫困地区的经济（尤其是工业和服务业）不发达且收入来源有限，所有的贫困县都陷入了这样一种困境：不能获取足够的财政收入来满足其对政府干部、教师、医疗卫生工作者和其他社会服务团体的工资支出。这类的支出基本上占据了当地财政预算收入的一半以上。

最近的财政改革是1993～1994年进行的。这次改革的主要目标是实行增值税和中央、地方两级政府的分税制。这次改革对贫困县政府形成了负面的冲击，因为地方政府必须和中央一起分享它们的主要财税收入，从而减少了地方财税收入。中央政府原打算通过从富裕地区向贫困地区的财政转移来弥补这种财税收入的减少，但是，这种预想的转移没有能够实现（世界银行，2001）。我们在广西壮族自治区乐业县的实地调查发现，当地2000年的财政收入是1310万元，而政府的当年支出却是5760万元，全部的收入还不足支出的1/4，而且行政和教育支出都超过了全部的财政收入，分别占到全部支出的27%和24%（汪三贵，2001）。

财政赤字带来的最严重后果是贫困地区的地方政府减少了对社会福利和服务的投入。农民在承担高额税率来弥补当地政府（主要是乡政府和村委会）支出的同时，还要负担很高的费用才能享受到诸如基础教育和基本医疗卫生等社会服务。

贫困县和乡的财政困境也使得当地政府开始觊觎中央扶贫资金（有时甚至是国际或者双边发展组织的资金），通常这些资金是有专项用途的。地方政府有着强大的压力和动机转移这些扶贫资金来弥补财政支出(主要是工资支出)。即使扶贫资金被用来进行生产建设，贫困县的政府更倾向于将这些资金投入到农村工业、乡镇企业和高回报的地区，而不愿投入到农业和更贫困的地区，以便更快地获得财政收入回报。而且，既然贫困地区地方政府财政收入中很重要的一部分是来自于农业特产税，那么地方政府当然就有很强的动机来鼓励（如烤烟、水果和特种农作物等）高附加值农产品的生产，而无视市场环境和农户家庭的粮食安全。在我们调查的贫困县里，乡或者县政府为了获得高额税收而强迫农民在一些指定的区域种植商品作物和水果的现象相当普遍。然而，在多数情况下，农民都受到了价格下跌的惨重损失，而这时县乡政府却不能兑现它们以保护价收购全部农产品的诺言。

在我们的实地调查中，经常听到对有关地方配套扶贫资金的怨言。既然所有的贫困县都处于严重的财政赤字中，它们当然无力提供上级政府和国际发展组织的扶贫项目中所要求的配套资金。当必须这样做时，它们有两种对策；一是夸大扶贫项目的规模或者减少实际规模从而使得收支相抵，有时，同一个项目被用来应付几个不同资助者；二是要农户出更多的义务工或者交更多的费用来满足配套资金的需要。无论是从管理还是从扶贫的角度来讲，上述两种对策都难以说是正当的。

在城市扶贫中也有同样的问题，因为城市最低生活保障制度的资金主要来源于区县一级的政府，而这一级政府的财政能力又是最弱的。由于各地县市一级的政府财政收入差距很大，结果导致了不同地区低保标准差距悬殊，一些地区很多应该纳入低保范围的人口实际上并没有进入到低保制度中。

3. 商业银行执行政策性扶贫贷款中的利益冲突

随着中国农业银行商业化进程的加快，由农业银行传递和管理扶贫贴息贷款导致银行的商业利益与中央政府扶贫目标上的冲突越来越突出。结果就是农业银行把大部分贴息贷款发放给效率高、风险小的大中型基础设施项目以及效率好的龙头企业和富裕的农户，有些地方甚至用贴息贷款冲销农行以往的农户不良贷款。只有很少的贴息贷款真正到达贫困农户。财政部最近的一项调查表明，2002年，江西省在7.5亿元贴息贷款中，只有1.5亿元是农户贷款（不一定是贫困户贷款）。湖南的平江县和江西的遂川县、乐安县近年来没有发放一笔农户贷款（文秋良，2003）。

扶贫效果差已经成了专项扶贫贷款项目的一个突出问题。下面的因素使贷款偏向于企业和富裕农户：第一，穷人需要的贷款额度小，交易成本高；第二，农行复杂的贷款申请和审批程序使穷人望而却步；第三，为确保贷款的偿还，农业银行要求贷款申请者提供实物担保，而穷人普遍缺乏担保物；第四，农业银行承担贷款偿还风险的责任与它作为商业银行的角色冲突促使其将贷款转向商业用途和富裕农户（世界银行，2001）；第五，农行在乡镇一级的机构大多已经撤并和撤销，农行已经没有能力发放和管理小规模的农户贷款；第六，地方政府为了当地的经济发展，也默许农行将资金挪作他用，并且为农行从财政获得贴息提供方便。

4. 缺乏有效的监督、评估系统和问责制度

当中央政府和地方政府的利益出现矛盾而使中央的扶贫目标发生偏离时，中央政府可以采取的对策有两种：一是使贫困地区地方政府的主要工作目标与中央的扶贫目标一致；二是加强资金和项目的监管，使地方政府不容易改变资金用途或改变后容易被发现并受到严厉的处罚。第一种措施的目的是使地方政府对扶贫产生内在的积极性，其前提条件是所有的考核指标都要围绕扶贫的效果。但实施这一措施在政治上和技术上都存在重大的阻碍，因为不论是县级政府还是乡级政府，都不可能只对穷人和扶贫负责，它们同时负有经济和社会全面发展的责任。因此，尽管中央在1996年规定扶贫工作的地方是一把手负责制，但没有一个贫困县的主要负责人因为扶贫不力而受到处罚。此外，由于缺少对省以下贫困人口分布的准确统计，县和乡的贫困人口都是地方政府自己上报的，不可能用于考核地方政府的扶贫效果。第二种措施的目的是通过外部压力来保证中央的扶贫资金真正用于扶贫和贫困人口，中央政府的监管和处罚力度将直接决定地方政府的行为。近年来，财政部为了减少扶贫资金的漏出，正在逐步试点和推行资金专户管理、报账制、项目公示制和工程项目的招投标等一系列的制度，这在一定程度上抑制了财政扶贫资金被挪作他用。但是这些制度还没有系统化，许多方面还不完善，有些重要的问题还没有解决，主要表现在以下几点：

一是资金管理和项目管理不协调。目前财政部门对资金监管的力度在加大，在推行了资金专户管理、报账制和项目公示制的地区，地方政府直接挪用扶贫资金发工资、支付日常办公经费的可能性越来越小。但资金的监管只能保证资金必须用于项目，并不能保证项目都是扶贫项目并对穷人有帮助。地方政府完全可以选择对地方经济增长和财政收入增长有作用但扶贫作用不大的项目。

二是项目审批层次过高。正是考虑到贫困县政府可能挪用资金和将资金用于扶贫以外的项目，多数省都将项目的审批权放在省一级的扶贫资金和项目管理部门。然而，这种做法实际上并不可行，而且还产生许多其他的问题。由于远离项目实施地点，而且每年申报的项目数以万计，省级扶贫资金和项目管理部门除了项目申报书外，没有任何其他信息来源来判断项目是否是扶贫项目。多数情况下，项目的审批只是走形式，根本达不到排除非扶贫项目的目的。项目的省级审批还带来了审批时间过长、资金等不能及时到位和地方政府花很多精力和成本跑项目等问题。

三是缺乏制度化的检查和责任追究制度。目前还没有形成规范化、制度化、科学化的资金和项目监督检查机制与手段，检查监督的针对性不强，主要以财务和资金的审查为主，而对项目的检查和扶贫效果的评估很少。另外，缺乏复查机制，对检查结果的责任追究不够严厉，检查的督促作用大大降低。

5. 非政府机构发展不足和缺乏生存的法律环境

尽管有一些民间机构参与到中国的农村扶贫工作中，并且和其他领域相比，民间组织在扶贫领域中是最活跃的。但和其他发展中国家相比，中国的民间组织不仅数量少，而且缺乏良好的生存和发展环境。

现行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》所确立的“双重管理体制”，赋予业务主管部门无所不包的巨大权力，把社会团体、民办非企业单位置于政府部门的直接控制之下，从而在原则上剥夺了它们的“独立性”和“自治性”（康晓光，2001）。另一方面，由于登记新的民间机构需要有政府认可的主管部门，这就大大限制了民间机构的数量，使一些有活动但找不到主管部门因而不能登记的民间机构成为非法的民间机构，还有大量想参与民间扶贫的个人和组织由于法律上的限制而不得不放弃这种努力。

除境外进入的民间组织外，许多国内民间组织在获取扶贫资源、特别是资金方面，还存在很多限制。一方面，目前国外民间组织和政府机构的援助有萎缩的趋势；另一方面，随着国内行政体制改革和经济体制改革的深入，民间组织在享受某些特殊政策方面的优势也在削弱，与此同时，有利于激励和保障民间捐助的制度体系还不完善。所以，处在这样一个转型期，许多民间组织的生存压力很大，这将是民间组织持续性参与扶贫所面临的重大障碍（康晓光，2001）。

6. 贫困人口缺乏参与

尽管国际机构和民间组织引入的参与式扶贫开始在政府贫困项目中得到推广，中国政府也组织了大规模的参与式村级规划，但总体而言，贫困人口在政府扶贫项目的形成、实施、管理和监督评估中的参与程度仍然比较低。

在亚洲开发银行的技术援助下，由国务院扶贫办推动的参与式扶贫村级规划在中国是一次将参与式推广到全国的努力。但由于体制和人力资源方面的原因，在实施过程中遇到不少困难。最突出的问题是，由于具有参与式工作经验的人员很少，多数地区负责组织参与式村级规划的是县乡干部，而他们常常只接受1～2天的简短培训。不少地区在村级规划中的参与式只流于形式，农户实质性的参与不多。另外，实施参与式村级规划的一个重要目的是将以往分散在各部门的各类扶贫资源整合在一起，然后根据村级规划在贫困村综合实施基础设施、社会发展、生产活动和能力建设等相互关联的扶贫项目，使扶贫资金的使用达到最大的效率。然而，在现有贫困资金分部门管理的体制下，由于部门利益的存在，如何有效地整合所有扶贫资源并让贫困人口参与到资金的管理中仍是一个难题。很多地区并没有按村级规划来实施项目，而是采用原有的项目申报和审批程序。

目前通行的扶贫项目申报、审批程序，基本上还是计划经济时代的一套做法。整个操作是在行政机构封闭状况下进行的，是不透明的。有没有项目以及有什么样项目，农民没有发言权。贫困人口不能参与扶贫项目和资金的管理，这既有项目和资金管理者观念上的问题，也有现有体制和利益上的矛盾。在长期的计划经济体制下，政府部门历来主导项目的计划和管理，倾向于怀疑农户、特别是贫困农户的参与项目管理的能力。更为重要的是，农户参与项目的管理在一定程度上意味着管理部门权力的削弱。原来可以由管理部门自己决定的事情，在参与式的方式下需要征得农户的同意，而且农户可能有更大的发言权。与自上而下的方式比较，参与式还意味着管理部门和人员需要更大的耐心和花更多的精力平等地与农户打交道，而政府官员往往缺乏这样的耐心。因此，在没有明确的制度制约或外部的监督下（如国际项目的外部监督），很难想像地方政府部门会积极主动地推行参与式的项目管理（财政部/世界银行，2003）。

7. 扶贫部门之间缺乏协调

在目前的体制下，有多个单位参与扶贫项目和资金的管理。每一家各有各的系统和上级主管部门，他们在各地各级都由自己的主管——行政首长——分管。到目前为止，还没有形成一个各方都能接受的分工合作框架。各部门每年都要花费大量的时间和精力协调部门之间的关系和利益，而且矛盾重重。在省（区）一级，项目和资金管理更是千差万别，主要取决于各部门与分管领导甚至行政首长的关系、各部门的活动能力和主要领导的态度。有的省（区）能够将扶贫资金统一起来，用于村级规划的实施，有的省（区）各部门仍有自己的项目规划，并且不认同村级规划；有的省（区）发展资金和新增财政扶贫资金的项目管理由扶贫办负责，有的省（区）则由财政厅负责；有的省（区）以工代赈的项目管理完全由计委负责，有的省（区）则根据资金的用途分到多个部门管理。项目和资金的多头管理以及难以形成合理的分工，主要是因为各部门为了自己的利益争夺资金的分配权，而这种权力给部门甚至个人带来的好处的多少又与资金的分配是否规范合理直接相关。规范资金分配程序和标准，尽量不给各部门在资金分配上的灵活性，就会在很大程度上降低各部门争夺资金分配权的积极性，从而可以把主要精力放在项目的管理和监督上。

项目和资金多头管理及分工不明确所带来的问题是协调成本高，特别是要将资金捆绑使用时（如用于村级规划的实施），因为资金的捆绑就意味着部门权力的减少和灵活性的降低。但是，不论是谁分管项目和资金分配，其服务对象都是同一个贫困地区。也就是说，在同一贫困地区有多个主体分头在制订和审批针对本地区的扶贫项目和分配资金，结果分散了人力、物力和财力，难以做到把有限的扶贫资源集中投放在最迫切需要的具体地区和具体项目上来，降低了扶贫资源的使用效率。项目和资金多头管理的另一大问题是造成贫困县多方跑项目，从而增加项目不合理的成本支出，因为跑项目的所有支出最终都会以各种方式从项目经费中开支。

8. 城乡扶贫体制不协调

中国在城市和农村实施完全不同的扶贫政策和体制，这样的政策和体制强调了不同贫困群体的不同需要。但在一个流动性越来越大的市场经济体制和多样化的社会结构中，分割的城乡扶贫体制已经暴露出越来越多的问题。

低保制度只在城市和极少数发达省份的农村地区实施，而享受低保的对象是有城镇非农业户口的居民。这种政策和制度的安排自然就排除了在城镇中就业的农村流动人口，目前的流动人口既不能享受城镇的低保补贴，也不能享受农村的扶贫政策（因为不在农村就业），从而使他们成为被社会福利政策遗忘的特殊群体。在城镇的农村流动人口多数从事劳动强度高和危险的职业，工作没有任何保证，居住和卫生条件极差，不能同等享受教育和医疗服务，并且经常受到歧视。在他们处于贫困状况时，一般都得不到社会的救助。这种严重的不平等还经常导致流动人口的犯罪和其他严重的社会问题。

多数农民被排除在社会保障制度之外的另一个后果是，没有劳动能力的农村贫困人口不能从农村开发式扶贫政策中受益。这部分群体包括残疾人、孤寡的老年人和长期生病的人等，他们往往是最贫困、最需要救助的群体。农村的开发式扶贫支持的主要是生产和基础设施项目，如果没有生产资料和劳动能力，就不能从这种扶贫政策中受益。2003年，尽管中国政府的农村扶贫投资比2002年有所增加，但低于637元的极端贫困人口的数量反而增加了80万人。这从另一个方面反映了开发式扶贫政策对这一部分人的失效。

（作者：汪三贵）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）