作者杨东平

2005年是中国教育公共政策发生宏观转向的转折之年。

近些年来，我国各级教育在数量、培养能力上大规模扩张，极大地增加了国民的受教育机会。但由于国家教育投入严重不足，这种高速发展在很大程度上是通过教育系统经营创收的“产业化”模式来支撑的，从而导致了高收费、乱收费、钱学交易、择校热等种种乱象，加大了教育的城乡差距、地区差距和学校差距，并且在一定程度上降低了教育质量，侵蚀了教育的公益性、公正性，异化了教育品质，使教育的社会形象、社会声誉严重跌落。

全社会对这种状况的强烈批评，在2005年达到了新的高潮。从年初开始，要求恢复教育的公益性和公正性，要求实行免费的农村义务教育，批判“教育产业化”的呼声持续高涨。在建设和谐社会、贯彻科学发展观的新的社会背景下，围绕制定“十一五”规划、制定面向2020年的教育发展与改革纲要以及《义务教育法》修改等，一些社会强烈关注的教育问题提到了改革的议事日程，全社会呼唤已久的教育发展观的转变、教育公共政策的调整终于出现。

一 2004年教育发展概况

（一）各级教育的基本情况据2004年的教育统计资料以及对“十五”期间的教育状况回顾，各级教育取得了多方面进展。

继续推进普及和巩固九年义务教育。2004年“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的人口覆盖地区达到93.6%，初中毛入学率达到94.1%。

高中教育阶段，2004年在校生共3649万人，其中普通高中在校生达到2220万人，是2000年的1.9倍；中等职业教育在校生达到1409万人，扭转了招生连续滑坡的颓势。普通高中占高中阶段在校生的比例为60.8%。

由于学龄人口的下降和学校布局的调整，2004年小学校数比上年减少3.17万所，初中校减少973所，中等职业学校减少142所。2004年，初中毕业生的升学率达62.9%，同比提高3.3个百分点；高中阶段毛入学率达47.55%，同比提高近3个百分点。全国15岁以上人口平均受教育年限达到8.3年，劳动力平均受教育水平由小学毕业提高到初中毕业。

2004年全国招收研究生32.63万人（其中博士生5.33万人，硕士生27.30万人），普通高校招生447.34万人，其中本科生209.91万人，高职（专科）生237.43万人。2004年高等教育在校生规模达到2000多万人，其中普通本、专科在校生1333万人，在学研究生82万人，分别是2000年的2.4倍和2.7倍。高等教育毛入学率达到19%以上，已经进入高等教育“大众化”发展阶段。

2005年，全国高校招生计划为475万人，其中本科生为230万人，报名人数达867万人。招生计划向西部地区投放的人数大幅增加。

2004年全国共有各级各类民办教育机构7.85所，其中民办普通高校和成人高校228所，在校生139.75万人（含独立学院学生），占普通高校在校生的比例为10.47%，比上一年提高3.16个百分点。民办普通高中和中职的在校生294.68万人，占整个普通高中和中职在校生的8.21%,同比提高1.36个百分点。

2004年，全国预算内财政性教育经费达到4200多亿元，是2000年的1.7倍，中小学校生均公用经费增加，由于实行“以县为主”的基础教育管理体制改革，拖欠教师工资问题得到基本解决。全国义务教育阶段学校普遍实行了“一费制”，规范了教育收费。2005年实行高校招生的“阳光工程”，收到良好的效果。

（二）2004年教育经费执行情况

2004年，全国教育经费为7242.60亿元，比上年增长16.66%。国家财政性教育经费为4465.86亿元，比上年增长15.98%。

与世界平均水平和发展中国家的平均水平相比，我国教育经费投入总体水平较低，是一个基本事实。令人惊讶的是，近年来国家预算内财政性教育经费占GDP的比例持续走低，呈连续三年下滑之势。2002年为3.32%，2003年为3.28%，减少了0.04个百分点；2004年又创新低，为2.79%，比2003年减少0.49个百分点。可以解释的原因是，根据国家经济普查的结果，2004年我国国内生产总值调高了2.3万亿元。

从全国情况看，各级学生生均预算内教育事业费支出、公用经费支出均有增长，尤其农村小学、初中的生均教育费用增加较快。

但从教育经费执行情况看，仍有一批省区没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。

2004年预算内教育拨款的增长率低于财政经常性收入增长率的省、自治区为11个：山西、内蒙古、江苏、安徽、福建、山东、河南、西藏、甘肃、宁夏、新疆。

预算内教育经费占财政支出的比例比上年减少的省、市、自治区为19个，几占2/3：天津、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、贵州、陕西、甘肃。

如何提高我国教育的投入水平，是一个老大难问题。与文化、教育、研究经费在低位徘徊的情况相反，政府行政经费却不受制约地急剧增长。例如，在2003年的政府财政支出结构中，经济建设费占30.6%，社会文教费占26.2%，行政经费占19.03%。社会文教经费的增长较慢，从1995~2003年，年平均增长17.4%，八年提高了不到1个百分点。增长最快的是行政经费，年平均增长21.4%，八年提高了4.4个百分点，近两年依然如此，显示了政府职能的扭曲。一方面，政府主导型经济的色彩仍很重；另一方面，政府没有承担起在教育、医疗、就业、住房、社会保障等方面的职能。从根本上解决这一问题，有赖于政府行为的矫正，政府应正确地履行、发挥提供公共产品的职能；其制度建设，则是建立公共教育财政制度。

二  2005年教育的新进展

（一）促进义务教育均衡发展形成气候均衡发展成为基础教育的新重点。3月召开的全国基础教育工作会议，教育部强调把基础教育均衡发展摆上重要位置，不断促进教育的公平公正。切实把农村义务教育作为重中之重，把加快农村教育发展、缩小城乡差距摆到重要位置。普通高中要反对追求超豪华的不良倾向。现阶段要首先解决人民群众最不满意的同一区域内学校之间发展不均衡的问题。

2005年5月，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，正视和着手解决义务教育阶段的严重问题。《意见》指出，义务教育在区域、城乡、学校之间的原有差距在新的形势下仍有进一步拉大的趋势，突出表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间的教育差距扩大的势头，要采取有效措施遏制义务教育阶段的择校之风，要制定义务教育阶段办学条件基本要求，缩小学校之间的差距；统筹教师资源，加强农村和乡镇薄弱学校师资队伍建设；落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育；坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校，推进义务教育均衡发展。各地落实这一文件，出台了各种规定，形成了促进义务教育均衡化的气候。

10月，温家宝总理在关于制定“十一五”规划建议的说明中，提出了对教育发展的宏观要求：增强自主创新能力和加快科技教育的发展，深入实施科教兴国战略和人才强国战略，继续把教育放在优先发展的战略位置。要加快教育结构调整，着力普及和巩固义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量。要全面实施素质教育，深化教育体制改革。教育界把它归纳为加强（义务教育）、调整（职业教育）、提高（高等教育）这样三个重点。

（二）确定实行免费义务教育时间表

2005年3月，温家宝总理在全国人大所作的《政府工作报告》中宣布：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”这一发言被媒体误传为2007年实行农村免费义务教育，其实是指对农村贫困家庭学生实行“两免一补”。

中央政府加大对农村义务教育支持力度。从2005年春季开始，对农村家庭贫困学生实行“两免一补”（免书本费、免杂费，补助寄宿生生活费）的范围，从2400万人增加为3000万人，对592个国家级贫困县约1600万农村孩子免除书本费和杂费。同时，逐步对寄宿生提供生活补助。平均免除书本费、杂费，每名小学生为200元，每名初中生为340元。2005～2007年三年内全部落实“两免一补”政策，国家财政共安排227亿元资金。

11月10日，国务院新闻办发布《中国全民教育国家报告》，提出中国将以更大的精力、更多的财力全面推进农村教育发展。计划逐步把农村义务教育纳入公共财政体制，加大中央和省级政府对农村地区，尤其是中西部地区义务教育的投入比例，力争到2010年全国农村地区全部实行免费义务教育，到2015年在全国普遍实行免费义务教育。这是中央政府第一次明确提出实施免费义务教育的时间表。

这一时间表仍在悄悄加速。11月28日，温家宝总理在联合国教科文组织第五届全民教育高层会上发言，宣布“从明年起，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的全部学杂费”。将在农村实行免费义务教育的时间提前了三年。

（三）加强中等职业教育发展

11月7日，全国职业教育工作会议召开，这是继2004年召开高职教育工作会议之后的又一次职教大会，重心在发展中等职业教育。公开发表了《国务院关于大力发展职业教育的决定》，对发展中等职业教育作出了新的规划和安排。

2004年，全国普通高中招生820万人，中等职业教育招生550万人。新的目标是，2006年中等职业教育将再扩招100万人，力争经过几年努力，到2010年使中等职业教育招生人数达到800万人以上，与普通高中招生人数相当。为此，各级政府财政加大对职业教育的投入，从2006年起，提高城市教育费附加用于职业教育的比例，建立职业教育贫困家庭学生助学制度，将职业教育工作列入主要领导干部考核指标，把民办教育纳入职业教育的总体规划等等。

近年来，在沿海经济发达地区和大城市出现的“技工荒”，凸显了职业技术教育落后的问题。据北京市劳动和社会保障局的说法，北京市企业对技术工人的需求占职工总量的40%，而只能满足30%，缺口达10万人。主要的问题：一是投入不足。1997年全国预算内职业教育经费占总经费的比例为11.17%，到2002年下降为6.35%。事实上，职业教育所需经费远比普通教育要高。国际上的测算，一般应是普通高中教育经费的三倍左右。而我国却相反，2003年普通高中生均预算内公用经费为264.83元，职业高中却只有239.23元。二是管理体制不顺。教育部门有一套职业教育体系；劳动和社会保障部门又自成一套技校体系，技术培训和技术等级的提升也搞成了学历教育。三是就业准入制度不完善，许多职业缺乏就业门槛，无须培训上岗。同时，职业资格认证比较混乱，财会、法律、卫生、劳动等各部门自己认证，各搞一套。四是公办职业学校体制落后，缺乏适应市场自主发展的能力和活力。因而，发展职业技术教育，真正重要的是体制创新和机制创新，探索在市场经济环境下，更大程度地通过市场化、社会化的机制和途径发展职业技术教育的新路。

（四）高校招生“阳光工程”奏效

4月，教育部发出有关通知和规定，为防止和整治高考腐败，实施高校招生“阳光工程”。要求按照从严治招治考、加强规范管理的精神，确保招生录取工作全程公开化、招生信息透明化，把招生录取工作置于群众监督和舆论监督之下。同时建立并完善招生考试工作责任制和责任追究制。采取的有关措施包括：所有考生在报名时均应签订诚信考试承诺书，“诚信考试”进入电子档案；享受加分考生的名单和录取结果要公示；本科招生预留计划减少，从以前的3%减少为1%；取消了省属高校不得安排跨省定向就业招生计划的规定，但强调定向计划必须由教育部核准，以防假定向或一些违纪现象的发生；明确体检医院要对考生体检结论的真实性负责等等。

各地出台了一些实现高校“阳光招生”的举措。如浙江省全面公开高校招生录取信息，凡与高校招生报名、统考、填报志愿等有关的各类信息和招生录取过程、办法，省教育厅都将及时向社会公布，使整个高考招生录取过程“阳光作业”；湖南省要求做到招生政策、招生计划、工作程序、咨询服务、录取结果、投诉举报六个方面的公开。

从实施效果看，“阳光工程”明显奏效，2005年是高校招生“风平浪静”的一年。问题出现在研究生招生上，重大事件为北京交通大学社会科学学院一教授涉嫌钱色交易、泄漏试题。

（五）各地开展中考改革

2005年，许多省市出现了实行新课程的第一批初中毕业生，中考评价提到议事日程。改革评价制度不仅是新课程能否深入的关键，也将为高考评价制度的改革提供重要的经验。

北京海淀区、广州市、深圳南山区、安徽、江西、海南等课改实验区进行了多样化的中考改革探索。其基本特点是，改变以考试分数简单相加作为惟一录取标准的做法，在初中毕业生学业考试、综合素质评价、高中招生录取三方面进行变革。

广州市中考改革，改变了以往升学考试科目分数简单相加的惟一录取标准，改为以等级制评分、录取，并将学生初中三年的综合评价作为初中毕业和普通高中招生的依据。江西基础教育课改实验区，考生综合素质成为中招录取的重要依据。综合素质内容包括学生的日常表现、体育与健康、艺术、综合实践、道德品质等，分为A、B、C、D四个等级。

00山东潍坊市的中考改革，中考招生由原来的惟分数转为多元录取方式，即综合录取、推荐录取和艺体生录取并行。另一项改革是，把原来的一次性中考改为多次进行，每年组织两次考试，1月份和6月份各一次，学生成绩以最好的一次为准。成绩评定采用等级制，分为A、B、C、D、E、F六等。由于方案合理，操作慎重，监督有力，宣传到位，使得这项重大改革平稳地在潍坊市推进。

安徽省一直坚持小学毕业生免试就近升入初中，坚决制止个别地方的反弹。在开展等级制评分、综合素质评价的同时，改革中考录取制度。2005年秋季，将省、市示范高中招生指标的45％分配到所有初中，并决定在三年内，将省、市示范高中招生名额全部分配到初中，以此淡化升学竞争，促进初中阶段学校的均衡发展。

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