作者中央党校课题组

近年来，农村学生的辍学、流失率偏高，初中生辍学率上升，有的地方农村辍学率高达10%以上

农村15岁及以上人口平均受教育年限不足七年，与城市平均水平相差近三年。在15～64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1%，比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县

实际完成三年初中教育的学生大致不超过30%。如此多的孩子放弃接受初等教育，不纯粹由于经济原因

中央党校中国农村九年义务教育调查课题组，先后到黑龙江、辽宁、内蒙、宁夏、新疆、西藏、陕西、山西、河南、河北、湖南、湖北、山东、广东、广西、海南等16省市进行调查研究。农村教育或繁荣或苍凉，都预告着9亿农民之子弟下一代的命运，也影响和决定着我们整个国家未来的发展。

一  辍学率反弹拉响农村九年义务教育警报

2000年，国家宣布如期实现“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务，在全国范围内实现了基本普及九年义务教育。特别是农村义务教育，2002年发生了翻天覆地的变化，小学和初中入学率分别达到98.6%和90%。全国有2598个县实现了“两基”目标，占总县数的90%。

但是，当课题组奔赴全国各地调查研究时发现，农村的教育，尤其是落后地区的教育状况，并不像城市的教育那样成效显著，更说不上繁荣，反倒可用“凋敝”这个词来形容，一点都不夸张。

我们深深感到，目前“普九”的成果是低标准的，并且相当脆弱。一方面，所谓“基本普及”，是指85%的人口覆盖地区实现这一要求，还有15%的人口覆盖地区——主要在西部贫困地区——这一目标远未实现；另一方面，即便在“普九”已经验收的地区，普及义务教育的成果和质量也是很不巩固、很脆弱的，不少地区的辍学率出现了明显的反弹。近年来，农村学生的辍学、流失率偏高，初中生辍学率上升，有的地方农村辍学率高达10%以上。而且，就许多地方的实际观察，农村学生的流失辍学率，比统计数字要高得多。

以黑龙江省宾县为例，该县地处黑龙江省中部，其经济发展在该省也处于中游。全县共有中学35所，小学160所，县城中学的辍学率能控制在2%左右，但各乡镇的辍学率则远不是上报的数字。以宾县久太中学为例，实际上报的只有2%，而其真实辍学率则在8%以上。再以河南省商丘市宁陵县为例，该县上报辍学率为2%，但实际辍学率在9%以上。

有些学校学生虽然在册，但学生并不在校。有些学校只要学生交钱，随便可以买到初中毕业证书，而实际根本未读。更有甚者，在上级验收检查时竟然借学生凑数。

一个无可置疑的现实是，在我国，《义务教育法》颁布已经十多年了，但在广大的农村地区，特别是在比较落后的地区，仍然存在大量问题，亟须进一步认真贯彻、落实。近年农村初中在校生辍学率又连年回升，根据官方公布的数字已达到5.47％。

辍学的学生基本上都是20世纪90年代生的那一代，是所谓的真正的长在阳光下的一代。具有讽刺意味的是，这一代人的父母有的过去还能读到高中毕业，相比之下，他们初中还没有读完，接受的教育还超不过他们的父母。况且，从我们调查的情况看，农村中学的辍学率远不是官方公布的数字，这应该引起各级领导的关注。

二  农村九年义务教育的现实困境

课题组先后到16省市进行调查研究时了解到，许多地方农民负担依然沉重，乡村学校校舍简陋破败，县乡九年义务教育达标后落下债台高筑，一些中小学毕业生面临“升学无望、就业无门、致富无术”的尴尬。农村九年义务教育的现状不容乐观，概括起来有以下几个方面的问题。

（一）经济困难是造成农村学生无法继续升学的重要原因

在享有九年义务教育这一权利方面，农村孩子的“待遇”远远低于城市的孩子。在政府规定免除学费的同时，却允许增收杂费，这一规定在实质上取消了“义务”的无条件性。在缺乏国家财政拨款支持的前提下，农村教育部门由于财政困难，不得不把增收超过学费的杂费变成最主要的经济来源，来维持学校的正常运转。

众所周知，中国农村最大的问题是贫困，教育支出在农村尤其在贫困地区的大多数家庭是一个沉重的包袱。在巨大的经济压力面前，辍学、失学、特困生成为了农村教育的几个最常见的关键词。我们到宁夏调查了解到，像轰动了全欧洲的“马燕日记”现象在宁夏是普遍存在的。

对于经济贫困家庭的孩子来说，每年甚至每学期的学费，成为他们通往学校的主要障碍。在几个省的调查中，当就目前农村教育收费水平发表看法时，农民等弱势群体都表示“吃力”或“非常吃力”。在湖南省安乡县，农民的家庭年收入是1200元，供一个孩子读书要800元，而有两个孩子的家庭占大多数，也就是说两个孩子都上学几乎是不可能的。更何况农民人均纯收入中四成是实物折抵的收入，还有两成用于预购化肥农药等生产资料，农民每年自行支配的货币收入远不是1200元。

（二）学困问题

从辽宁省黑山县、彰武县、内蒙古自治区库伦旗调查情况看，三地农民实际家庭年均纯收入大致都在5000元至20000元左右，从全国看应属中等水平。几乎所有儿童都有经济条件接受九年义务教育，但实际完成三年初中教育的学生比率很少，大致不超过30%。调查发现，如此多的孩子放弃接受初等教育，不纯粹由于经济原因。孩子们选择回家的原因有如下种种：

第一，农村人口居住分散，中学布局根据现有生源情况一般为一乡设一所学校。这样一来，多数学生无法像小学时一样在家门口的村小学校上学，而因交通不便，学生上学除少数家庭条件好的可以合伙打车外，只能选择骑自行车到校，道路条件又不好，很多孩子因吃不了苦而放弃学业。以辽宁省黑山县段家乡为例，该乡惟一一所中学离最近的村子3华里，最远的15华里。距离学校较远的中心村2002年有17个小学生毕业，同年全部升入初中，但只有3人坚持到毕业，2人考入高中。

第二，农村小学教育水平低，学习条件差，农村小学毕业生掌握知识少，学习成绩差，大多难以适应中学以后的系统学习，学习失去兴趣，吃苦失去动力。

第三，目前我国仍以应试教育体制为主导，孩子在小学毕业摆脱文盲后，受初中教育的惟一目的是考上高中并最终考上大学，而初高中课程的设置对如考不上大学只能务农的孩子几乎没有多少用处，只有参军及少数进城打工的岗位需要初中毕业证书，但目前这种证书只要花钱就很容易搞到。

第四，由于基础太差，学习跟不上，很多学生对学习失去兴趣。再加上学校片面强调升学率，对教师实行量化管理，这样一来，老师排斥差的学生，使学习差的学生在班级抬不起头来，不得不离开学校。

（三）校困问题

我国现行的教育经费负担模式是城市教育由国家负担，而农村以县级统筹为主。由于目前中国大多数县属于“吃饭”财政，能够投向教育的资金十分有限，造成很多农村学校难以为继。

首先是校舍不足而且简陋。据统计，上世纪末我国中小学有危房约1300万平方米，集中在中西部农村。据国家审计署的最新报告，仅四川南部、中江、小金三县，2001～2003年间，从多渠道筹集危改资金共计7397.43万元，共消除各类危房21万多平方米，但尚未改造的校舍危房面积仍达94639平方米，其中必须拆除重建的D级危房为65367平方米。

在调查中，我们真实地看到和感受了这种状况。如广西蒙山县的总体情况是，相当一部分小学无校门，无围墙，校园环境差；教师的办公桌椅大部分是六七十年代的产物，高低不一，长短不齐，陈旧破烂；初中学生宿舍条件极差，三个人睡一张床，房间四处漏风，食堂也异常简陋；教学仪器、图书及电教设备严重不足。我们到过的几所学校，有的墙体已经开裂，有的地基严重下陷。

其次是负债严重。2003年度国家审计署审计调查的50个县，2001年底的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30％；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7％，达38.98亿元。负债总额相当于这些地方一年财政收入的80％。

教育负债首先与2000年“普九”验收有关。1986年，《义务教育法》第一次提出2000年在全国范围内“普九”，并要求学校建有相应的图书馆、教学楼和运动场等硬件设施。这后来成了很多地方教育部门的硬性任务。各省教育厅与各市（地、州）政府（行署）教委签订了双向目标责任书，各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也签订了责任书，把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容，“普九”得以全面铺开。但为了达到“普九”目标，本已困难的基层政府和教育部门不得不向外贷款或由施工队垫资，背上了巨额债务。据调查，截至2000年“普九”验收前夕，四川全省已完成和正在推行“普九”的县的教育负债总额达39亿元。

同时，各地省级以下财政逐渐萎缩，地方财政逐渐难以承担教育投入，更加剧了各地的教育负债。

再次是拖欠教师工资。据中国教育工会1999年上半年调查，中国有2/3省、自治区、直辖市拖欠教师工资，即便在经济比较发达的广东省也有拖欠情况。从我们调查的情况看，虽然现在情况要好一些，大部分县都能保证基本工资的发放，但不能足额发放却是普遍现象。

（四）师困问题

农村学校师资总体素质不高，队伍不稳，是农村中小学十分突出的问题。由于国家对农村和城市学校建设的投资不均衡，导致农村中小学办学条件恶劣，教师待遇差、工资低，许多骨干教师流向城市和经济发达地区。公办教师人心思走，民办教师（代课教师）“亦农亦教”，使农村基础教育雪上加霜，究其原因主要有以下几个方面：

一是多数教师家在当地，并且配偶没有固定收入，一个人的工资难以养家糊口，不得不分散精力从事其他职业，增加收入以维持生计，从而不可能全身心投入教育教学工作，由于家在当地，调动的可能性小，也影响了教师的进取精神。

二是学校其他收入微薄，对教师的考核评价不能完全与教师劳动付出成正比，奖金分配差距不大，难以充分调动教师工作积极性。

三是由于学校经费不足，教师外出学习培训、交流的机会少，致使多数教师不可能进行教育科研和教学改革，因此改革意识较为淡漠。

四是由于很多乡镇经费困难，学校即便严重缺编，镇乡领导也不进人，宁愿请素质不高的代课教师（这样可节约资金）。

五是由于山区教师缺编严重，教师所教学科极不稳定，并且常常是同时教几个学科，这极不利于教师教学水平的提高和培养学科骨干教师，造成教师教学手段单一，教学方法单调，就更谈不上提高教学艺术水平了。

六是现在很多村级小学的教师是由民师经过突击培训转正而来，其整体素质不适应当前教育的发展。

总之，由于贫困地区学校条件艰苦，外面的好教师调不来，本校的好教师又留不住，使这些学校教师整体素质较差。

随着农村经济的发展和教育事业的发展，以上问题越来越突出地表现出来，贫困地区尤为突出。如甘肃省礼县，全县共有学生10多万人，而教职工不到4000人；甘谷格板峪小学五个班级，只有一位老师任教。再比如河南汝阳，全县有代课教师700人，有相当一部分小学没有一位公办教师，基本是初中毕业生教小学，有的连初中都没毕业，小学教育的质量可想而知。新安县一个乡公办教师140人，代课教师117人，代课教师几乎占了一半。农村教师队伍的现状令人担忧，这个问题不解决，实施素质教育、提高农村教育质量便很难落实。

（五）前景贫困

在辽宁省黑山县中心村调查中，该村2000级小学毕业生中有14人未读完初中，问起原因，大都认为经济上不划算。供养一名初中生一年大约需要学杂费、书本费、中餐费、交通费等至少2000元，这笔钱多数农民家庭负担得起，但在家庭总收入中所占比例比城市高得多，家长们不会像大多数城市家长那样不在乎，在他们看来，只有孩子学习好，将来能考上大学，找到工作赚到钱，这些投资（当然得加上以后上高中和上大学所需的更多费用）才算有了回报，才花的值，否则不如不念，不但不花钱，还可以帮家里做些农活，或打工增加收入。

尤其是近来各地大学学费在不断上涨，这对农民打击很大。北大、人大、师大、复旦、浙大、南开、厦大等收费均在4500元左右。真能上这样的学校也倒罢了，至少将来能到工作。问题是一般学校收费也不低，将来还不一定能找到工作。

农民给我们算了一笔账：若要供子女四年大学，至少需负担4万~6万元，这已经相当于普通城镇家庭5~10年的全部积蓄了！这个费用，是边远贫困家庭所无法想像的，更何况上了大学也不一定能找到工作。

统计表明，目前的农村辍学孩子中，有近一半是因为升学无望。更多的是因为看不到上学能带来什么好处，前景无望才是农村九年义务教育难以巩固的深层原因。

三  思考与出路

农村教育问题的根源究竟在哪里？我们认为，首先应给予农村以平等受教育的机会，义务教育应真正落到实处；其次，必须加强农村师资队伍建设，没有合格的老师，不可能出合格的学生；最后，必须思考九年义务教育教育什么，如果教育的内容仅仅是为了考大学，那么农村学生又有几个能考上？

为此，我们提出以下建议。

（一）义务教育城乡统筹兼顾

中国农村教育面临的最主要困难是教育负担不公平。城市推行九年义务教育，教育费用基本上由政府承担，而农村的九年义务教育，费用绝大部分由农民自己承担。2002年农民人均纯收入2476元，仅为城市居民的32%。就是这32%，也不能全部作为生活费用。

目前全国有80％以上的小学、64％以上的初中设置在农村，所以，“以民为主”使得农民承担了义务教育半数以上的“义务”。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组的调查结果显示，目前我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民们自己负担的。在全部投入中，乡镇一级的负担竟高达78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了2％。

国家教育经费的不足是一个众所周知的现实，问题是这些有限的教育投资，大部分还被锦上添花地投放在基础较好的城市学校，尤其是其中的重点中小学。因此，必须逐步取消城乡分割的教育投入机制，中央和省级财政要加大对县级、尤其是贫困地区转移支付力度，同时逐步压缩高等教育经费所占的比例，教育投入逐步向义务教育倾斜。

应逐步调整义务教育负担的比例，应由县级统筹为主逐步转向省和中央为主。从我们调查的情况看，要县级财政扛起农村义务教育的重担，县级财政恐怕难当重任。全国半数以上的县是“吃饭”财政，其中有很大一部分连“吃饭”也保证不了，又哪有精力和能力去筹划“百年大计”？中央的转移支付又不足以解决落后地区义务教育的现实问题，很明显，越是落后的地区教育投入越是不足。

我们认为，义务教育经费工资部分应由中央统筹。粗略地估计和测算：农村义务教育支出中最重要的是教师工资。中国农村小学教师有380万人，如果中央政府能够保证其每月500元的收入，需要232亿人民币（东部地区需要政府再补贴一点；中西部基本就能稳定小学教师队伍）。全国农村还有中学教师223万人，如果保证其每月800元收入，总费用是214亿人民币。两项加起来是446亿人民币，占2002年全国财政总收入的2.3%。用中央财政来支付义务教育中最大的一笔教师费用，完全可行。义务教育的其他经费如校舍、教学仪器、设备等由省、县两级负担。做到这一点，才是名正言顺、名副其实的义务教育，才能稳定农村义务教育的教师队伍，才能巩固和发展农村九年义务教育成果。

（二）加强农村师资队伍建设

我国800万农村教师，承担着6600万农村中小学生的教育，肩负着普及九年义务教育并将我国沉重的人口负担转变为高素质人力资源的神圣使命。关注800万农村教师的生存和生活，是确保农村教育发展的关键。

从各地了解的情况综合起来看，农村教师队伍整体素质仍有待提高。相当部分农村教师教育观念陈旧，知识老化，方法落后，难以适应教育改革发展的需要；学历达标与能力达标存在较大落差，进一步提高农村教师实际教学能力，仍是一项艰巨的任务；农村教师中民转公教师多，代课教师多，层层拔高使用的多，教师整体水平难以保证。此外，由于待遇低、工资拖欠、专业教育程度低、师资来源复杂、管理松散等多方面原因，造成一些农村教师工作责任心、职业意识淡漠。

与此同时，我们也体会到农村教师的艰辛。许多农村教师工资水平较低，津贴补助至今未得到解决，城乡教师实际收入差距大。为此，各级政府应切实解决农村教师待遇问题，并加强农村教师的培养和管理。

（三）调整农村九年义务教育的内容

教育体制僵化，办学形式单一，农村基础教育脱离农村经济发展需要，缺乏与农村社会的血肉联系，这是当前农村教育问题的突出表现。在教育体制上，农村基础教育、职业教育、成人教育各成体系，实行条条管理，各自强化，没有充分利用农村中小学已有的教育设施和相对雄厚的师资力量办职教和成教，而是另起炉灶，占用了有限的农村教育资源，制约了农村中小学教育的发展。

由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难一步到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。

在教育投入方式上，政府投入不到位，镇乡领导直接或间接鼓励学校通过各种形式的乱收费来补充教育经费的不足，使得学校校长在夹缝中生存——一方面要为学校的正常运转和发展筹集资金，另一方面又要随时准备为乱收费承担责任。

中等职业学校普遍出现生存危机，农林中专更是难以为继，出现这种状况的原因是这些学校并不能为农村学生带来很好的就业出路。

为此，我们建议，农村教育的重点应放在提高农村人口的素质，培养适应“三农”多样化需求的人才上，而不是只有考大学一条路。农村九年义务教育从目标、内容、形式、结构和布局诸方面要彻底改革。

（原题为《中国农村九年义务教育的困境与出路》，中共中央党校经济学教研部课题组调查编写，执笔人为潘云良。该调查报告收入本书时内容有删节）

本文摘自《2005年：中国教育发展报告》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。