最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告
——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
全国人民代表大会常务委员会:
根据本次会议安排,我代表最高人民检察院报告人民检察院全面深化司法改革情况,请审议。
司法改革是政治体制改革的重要组成部分,是法治领域一场广泛而深刻的革命,在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。党的十八大以来,习近平总书记对深化司法改革作出一系列重要指示,明确了改革的方向、目标和重点任务,为改革提供了根本遵循。党的十八届三中、四中全会作出系列重大部署,中央全面深化改革领导小组多次审议司法改革重大议题,确定了改革路线图和时间表。全国人大常委会及时作出授权决定、审议改革情况报告、及时制定修改法律,全国人大内司委加强改革调研,为深化司法改革提供了有力的法治保障。中央政法委加强领导和指导,中央组织部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部等中央有关部门全力支持,形成了改革合力。在党中央坚强领导和全国人大及其常委会有力监督下,司法改革走过了不平凡的历程,改革主体框架基本确立,符合司法规律的体制机制逐步形成,司法质量效率和公信力持续提升,人民群众对公平正义的获得感、对司法工作的满意度明显增强。
一、检察机关司法改革的进展和成效
全国检察机关坚决贯彻落实党中央关于司法改革各项决策部署,牢牢把握改革正确方向,坚持顶层设计和实践探索相结合,制定实施深化检察改革五年规划。在各级党委领导、人大监督和政府支持下,勇于啃硬骨头、闯难关,各项改革取得重大进展。至今年9月,中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。
(一)全国检察机关面上的司法责任制改革基本完成,初步建立了权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行新机制。司法责任制改革的根本要求是落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。2014年以来,在中央政法委统一部署下,全国31个省区市和兵团检察机关分3批开展试点。2015年9月,最高人民检察院发布关于完善人民检察院司法责任制的若干意见,各省级检察院普遍结合实际制定实施细则。最高人民检察院机关今年6月正式启动司法责任制改革,10月起全面推行检察官办案责任制。
一是推行检察人员分类管理。2013年3月,最高人民检察院与中央组织部共同发布分类管理制度改革意见,将检察人员明确划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。2015年10月,与中央组织部、中央政法委等共同发布试点方案,建立符合职业特点和司法规律的检察官单独职务序列;2016年5月,与中央组织部共同发布建立检察官逐级遴选制度的意见;2016年6月,与中央组织部、中央政法委等又共同发布检察官助理和书记员职务序列改革试点方案。今年3月,最高人民检察院制定建立健全检察人员职务序列的指导意见,指导各地检察机关分类定岗、规范管理。今年5月,与财政部、人力资源社会保障部等共同发布聘用制书记员管理制度改革方案,试行省级统筹配备聘用制书记员,书记员原则上不再占用中央政法专项编制。
二是推行员额制改革,择优遴选检察官承担办案任务,促使检察官回归办案本位。改革前,检察官数量占中央政法专项编制近三分之二,一些检察官不在办案岗位或不能办案。中央明确提出对检察官实行员额制管理,以省为单位,检察官员额比例不超过中央政法专项编制的39%。我们坚持“以案定额”和“以职能定额”相结合,明确将员额配备给办案部门,配备给必须由检察官行使职能的岗位,并向基层一线倾斜。严格掌握入额标准和条件,真正让愿办案、能办案的检察官入额。聘请人大代表、政协委员、法学专家以及法官、检察官、律师代表等组成检察官遴选委员会把关。经严格考试考核、遴选委员会审议、人大常委会依法任命等程序,全国检察机关遴选出员额内检察官84444名,占中央政法专项编制的32.78%。其中最高人民检察院机关首批遴选228名员额内检察官,占中央政法专项编制的31.89%。建立员额动态调整机制,上海等地检察机关探索“跨院遴选”,引导检察官向办案任务重的检察院有序流动。建立员额退出机制,不办案、不胜任办案工作或离开办案岗位的,及时退出员额。通过这项改革,基层检察院85%以上的人力资源配置到办案一线,办案力量增加20%以上。
三是推行检察官办案责任制。改变过去“案件承办人、部门负责人、检察长”审批办案模式,赋予员额内检察官在职权范围内独立对案件作出决定的权力,并明确相应司法责任。最高人民检察院制定完善检察官权力清单的指导意见,强调突出检察官主体地位与检察长统一领导检察院工作相统一、明确检察官权力与强化监督制约相统一,确保放权不放任、有权不任性。各省级检察院统一制定辖区内检察官权力清单,明确检察委员会、检察长、检察官的职责权限。根据案件类型、复杂难易程度,实行独任检察官或检察官办案组两种基本办案组织形式,一些地方检察机关还根据办案需要,组建未成年人、知识产权、金融、网络、环境资源案件等专门办案组。完善案件承办确定机制,以随机分案为主、指定分案为辅。建立领导干部带头办理重大、复杂、疑难、新类型案件制度。建立检察官联席会议制度,提供专业参考意见。建立检察官惩戒制度,完善司法责任体系,检察官在职责范围内对办案质量终身负责。
四是推动建立检察官职业保障制度,提高职业尊荣感。在党中央、国务院亲切关怀和中央有关部门大力支持下,建立并落实与检察官职务序列相配套的职业保障制度,建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核办法。出台贯彻执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定实施办法,建立检察官履行职务受到侵害保障救济机制。
五是以基层检察院为重点,稳步开展内设机构改革。针对一些基层检察院案多人少、机构臃肿的问题,2016年8月,最高人民检察院与中央编办联合发布省以下检察院内设机构改革试点方案,坚持扁平化管理与专业化建设相结合,综合机构与业务机构同步改革,机构精简与职能优化统筹推进。至今年9月,全国1854个检察院开展内设机构改革,内设机构大幅精简,大批业务骨干回归办案一线。吉林省97个检察院同步推进内设机构改革。海南基层检察院内设机构由平均14.7个减少至7.8个。
六是推进跨行政区划检察院改革试点。会同中央司改办深入调研,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。2014年12月,上海市检察院第三分院、北京市检察院第四分院先后挂牌成立,着力探索跨行政区划管辖范围和办案机制,至今年9月共办理跨地区案件以及食品药品安全、环境资源保护、知识产权、海事等特殊类型案件1137件。
七是积极稳步推进省以下检察院人财物统一管理。认真贯彻中央要求,市、县检察院检察长由省级党委(党委组织部)管理,领导班子其他成员可委托市级党委管理。政法专项编制收归省级统一管理,根据人均办案量,在全省范围内统一调剂使用。吉林、湖北、广东、安徽等16个省份实现省级财物统一管理,保障水平进一步提高。
(二)刑事诉讼制度改革扎实推进,在更高层次上实现惩治犯罪与保障人权相统一。各级检察机关坚决贯彻党中央部署,落实分工负责、互相配合、互相制约的原则,与各政法机关共同推进刑事诉讼领域各项改革。
一是积极推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。最高人民检察院与最高人民法院、公安部等共同研究制定相关改革意见。积极探索检察机关审查逮捕、公诉标准化,严格证据标准。2015年7月发布常见50个罪名的审查逮捕指引、公诉案件证据指引,今年6月又会同最高人民法院等制定办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定。2013年以来,因排除非法证据决定不批捕2624人、不起诉870人。重视发挥检察机关审前主导和过滤作用,与公安部共同推进重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度改革;落实中央司改要求,探索对公安派出所刑事侦查活动监督机制。适应庭审实质化要求,制定加强出庭公诉工作的意见,推动证人、鉴定人、侦查人员出庭作证,重视利用庭前会议有效解决程序性争议,着力提高庭审效率和当庭指控犯罪能力。
二是高度重视律师在促进司法公正中的重要作用。2014年12月,最高人民检察院制定依法保障律师执业权利的规定。2015年9月,“两高三部”发布依法保障律师执业权利的规定。2016年11月部署全国检察机关开展保障律师执业权利专项检查;今年6月,部署建立健全维护律师执业权利快速联动处置机制。今年8月,“两高三部”又联合出台关于开展法律援助值班律师工作的意见。2013年以来,全国检察机关对有关机关及其办案人员阻碍律师依法行使执业权利的,监督纠正6542件。
三是积极开展刑事案件速裁程序试点。根据全国人大常委会授权决定,2014年6月起在北京等18个城市开展为期二年的试点,对事实清楚,证据充分,被告人自愿认罪,当事人对适用法律没有争议的轻微刑事案件,适当简化程序,提高办案效率。试点期间,212个试点检察院共对5.6万余件案件建议适用速裁程序,审查起诉周期由过去平均20天缩短至5天。
四是积极开展认罪认罚从宽制度试点。根据全国人大常委会授权决定,2016年11月与最高人民法院等共同发布试点办法,对犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己罪行,对指控的犯罪事实没有异议,同意检察机关量刑建议并签署具结书的,依法从宽处理。坚持“事实清楚、证据确实充分”,既认真审查认罪认罚的自愿性,又加强对主要证据的实质审查,防止被迫认罪、替人顶罪、以钱赎罪。至今年9月,276个试点检察院共对6.36万件案件适用认罪认罚从宽制度,占同期办结刑事案件总数的34.7%。
五是健全冤错案件防范、纠正机制。针对已发现、纠正的冤错案件,检察机关全面总结分析,深刻吸取教训。2013年9月,最高人民检察院制定切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见,建立重大冤错案件发现报告、指导办理、异地审查、监督纠正、依法赔偿工作机制。重视加强对立案、侦查活动的监督,从源头上严把事实关、证据关、法律适用关,防止案件“带病”进入审判环节。以高度负责的精神认真办理每一起申诉案件,2014年10月颁布复查刑事申诉案件规定,对有冤错可能的重大刑事申诉案件公开审查;2015年2月发布在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见,要求对长年坚持申诉、拒绝减刑以及因对裁判不服而自残的罪犯,注意听取其申诉,及时调查处理。2013年以来,检察机关对从办案或申诉中发现的“张氏叔侄强奸杀人案”“于英生杀妻案”“王玉雷故意杀人案”“陈满故意杀人案”“沈六斤故意杀人案”“王本余奸淫幼女、故意杀人案”“徐辉强奸杀人案”“黄家光故意杀人案”“谭新善故意杀人案”“丁国勤故意杀人案”等重大冤错案件,依法启动纠错、监督程序,与有关部门共同纠错。