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舆论坐标
以论对策
户口不该承载过大的福利差异
#户籍改革步伐太慢# 现在虽然我们已经搞了三十多年的市场经济，但户籍制度的开放力度还远远不够。户籍制度背后的问题就是导致社会的不公平。他说，中国目前所出现的不平衡的形成，城乡间的差距、地区间的差距，甚至在城市内部出现的差距，都是跟户籍制度有直接关系的。 [详细]
警惕现行土地制度引起“逆城镇化”
#土地制度与户籍改革# 改革开放三十多年，中国的城市化的步伐太慢了，一个很重要的牵制就是土地制度改革太慢。现行的土地制度一方面有利于保护农民，但另一方面又扯住了农民市民化的脚步，再加上很多的惠民政策，使得目前出现了“逆城市化”的趋势。 [详细]
将户籍跟福利脱钩不能搞灾难性“大跃进”
#大城市放开户口# 要剥离户籍背后隐含的福利、权利等因素，其实背后牵扯到利益关系。如果在地域发展不平衡的情况下，让大城市敞开胸怀接纳全国人民过来的话，结果不是想象的那么美妙，可能会导致很多问题，比如人口爆炸，交通拥挤，空气污染等等。 [详细]
城市发展战略要让中等城市崛起
#中等城市升级# 按照中国的13亿多人口规模来看，中国的大型城市太少了，要鼓励有条件的中等城市发展成大城市。如果资源不能公平分配，始终围绕着并处在规模难以扩张的情况下，一方面，大城市的压力难以承受，另一方面，有一些中等城市又好像“吃不饱”。 [详细]
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前不久召开的党的十八届三中全会明确“创新人口管理，加快户籍制度改革”，为未来改革指出了方向,对不同规模城市的户籍改革进行科学安排。另据，国家卫计委日前发布的《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中就有一个是流动人口。根据国家统计局公布的数据，截至2012年底，中国城镇化率已达52.57%。然而，这只是基于城镇常住人口的统计,在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是27.7%。这说明，我国农业转移人口市民化速度，已大大落后于城镇化速度。
对外经济贸易大学公共管理学院劳动与社会保障系主任李长安日前针对户籍制度改革相关问题接受了中国网记者的专访。
中国网：十八届三中全会对户籍改革进行了部署，您认为目前户籍改革的方向是什么？户籍改革要解决的矛盾是什么？
李长安：中国的户籍制度起源于上个世纪五十年代，应该说是计划经济时代一个非常重要的产物。现在虽然我们已经搞了三十多年的市场经济，但户籍制度的开放力度还远远不够。
现在有一个很重要的特征就是所谓的“人户分离”——人已经进城了，但户口还是留在当地。特别是那些农民工，他们的户籍依然留在农村，很难实现城镇化。
所以，我认为户籍制度并轨应该是一个大的方向。我们现在所做的，三中全会的《决定》中所讲到的这些内容，有大部分跟并轨有关系，包括像放开中小城市的户口，实现城市对农民工的融合等等方面。
中国网：城乡之间的“人户分离”之外，城市与城市之间，比如北上广深这些一线城市，其他城市户口的“含金量”也是不同的，是否也需要并轨？
李长安：户籍分割包括两部分：一部分是城乡分割，还有一部分是所谓的地域分割。你刚才讲的是地域分割，比如河南和北京的户口“含金量”不一样，哪怕是河南的城镇户口，进到北京也是流动人口，这个叫做地域分割。
应该说，地域分割在我国也非常严重。因为各地区发展程度不一样，所以导致了一些问题：一方面，像特大型城市、中心城市作为流动人口的净流入地区，压力巨大，所以三中全会的《决定》中专门讲了要严格控制特大型城市的人口规模；另一方面，导致一些相对来说不太发达的中小城市缺乏吸引力。很多中小城市户口控制并不十分严格，但那些流动人口不太愿意在本地，宁可到大城市去，所以就导致了户籍制度吸引力的严重不同。
中国网：就中国现在的现实国情来讲，如果解决了“人户分离”的矛盾，是否会出现城市发展积极性和公平之间的矛盾？怎么解决？
李长安：应该说户籍制度背后的问题就是导致社会的不公平，就是分割的户籍制度。像中国现在所出现的不平衡的形成，城乡间的差距、地区间的差距，甚至在城市内部出现的差距。都是跟户籍制度有直接关系的。
因为不同的户口背后隐含的各种各样的福利，社会保障都存在巨大的差异，所以导致了户口“含金量”不一样。
我觉得，要解决现在的户口和户籍制度问题，需要做的可能有很多方面，在户籍制度之外，比如缩小地区差距，缩小城乡差距，实现社会的所谓的公平正义，这可能对解决户籍所带来的社会族群的撕裂和分层可能有更大的帮助。
中国网：如果将户籍跟福利脱钩，会出现一些连锁反应吗？
李长安：最近三十多年，之所以户籍制度改革比较缓慢，最大的困难是难以脱钩。因为户籍制度背后所涉及到很多地方利益，比如公共财政的支出，公共设施的承受能力，公共资源分配的平等性等等。
所以，各个地方特别是大城市在放开户口这一块，都比较谨慎，主要是担心自己的地方财政压力可能受不了，还有公共基础设施的，包括教育、医疗、交通等等，住房等等压力太大了。
因此要剥离户籍背后隐含的各种各样的福利、权利等因素，其实背后牵扯到利益关系。如果在地域发展不平衡的情况下，让一个大城市敞开胸怀接纳全国人民过来的话，结果不是想象的那么美妙，可能会导致相当多的问题，比如人口爆炸，交通拥挤，空气污染等等。
我们有一些城市曾经尝试过放开户口，比如郑州大概在几年前曾经尝试过一次。当时因为郑州要打造国际大都市，人口规模要做大，认为城市应该发展到人口超过一千万，这个情况下，郑州不但允许，而且鼓励一些非郑州居民进入郑州市。但是这个实验仅持续了不到一年的时间就停止了。
放开以后，中小学立刻爆满，而且住房、交通、医疗等等一下子人满为患。其实郑州还没做好准备就开始放开户口，所以很快就紧急叫停了。
应该说这是一个尝试，但给我们带来的思考是比较多的。虽然广大民众，特别是广大网友对这个问题呼吁得非常强烈，但是像这些大城市，包括一些特大型的城市，放开户籍的时候，应该有一个循序渐进的过程，否则结果可能是灾难性的。
中国网：既然是渐进式的过程，那么现在我们第一步能做的是什么？
李长安：这次三中全会的《决定》中讲到了，全面放开小城市的户口，但是我个人认为，改革步伐太慢了。因为其实在上世纪九十年代，我们国家已经决定放开小城镇户口。
而且，还有另外一个问题确实应该引发我们的深入思考：其实现在在一些中小型城市，农民对户口已经不感兴趣了。
中国网：这意味着什么？
李长安：我们现在的城市政策是鼓励发展中小型城市，但是跟预想的很不一样，就是中小型城市对农民的吸引力不是特别大。在城市化过程中，怎么解决这个问题，我觉得应该引起中央决策层的高度重视。
其实现在远远不是中小型城市，在所有地方，户口对农民吸引力都不大。这牵扯到土地制度改革的问题。如果土地制度不改革，光放开户籍制度，我们中国的城市化还是很难推进。
改革开放三十多年，我们的城市化率基本上每年平均增加一个百分点，亚洲四小龙基本上在这三十年的城市化率已经超过70%，而中国刚刚超过50%，步伐是非常慢的，一个很重要的牵制就是土地制度改革太慢。
当然现行的土地制度一方面有利于保护农民的，使得农民有进有退，但是现行土地制度，又把农民扯住了，城市不能接纳的话，他退回农村，又变成农民。城市化的目的就是要使得农民脱离土地，让他进城，但是我们现行的制度再加上很多的惠民政策，使得目前出现了“逆城市化”的趋势。
城市化实际上是单向的，也就是说，必须是由农民变成市民，而这背后土地制度是必须要改革的。所以，土地制度和户籍制度是相互作用的，不能单改一方。
十八届三中全会也提到了关于土地制度的改革，要允许农村集体土地流转，允许增加农民财产性收入，在宅基地上允许农民更大的处置权，这是一个很大的进步，但是本质上，还是没有改变。，比如产权性质没有发生变化。农民真正能够脱离土地变成城市职工的路，还是非常长的。
中国网：有观点认为户籍制度放开的重点在大城市，也有观点则认为是小城镇和中小城市，您怎么看？
李长安：从我们循序渐进的改革的策略来看，肯定是从小慢慢往大。十八届三中全会中已经非常明确地表态了，特大型城市肯定是不会放开的，而且要严格控制，像北上广这些特大城市对户口限制是相当严格的。
中小型城市对流动人口，相对来讲吸引力是比较弱的。现在最好的办法是，应该多发展一些大城市部分。我们过去有一个城市发展战略，叫做鼓励发展小城市，合理发展中等城市，控制大城市规模。但是现在我觉得应该改变。
小城市还是要鼓励发展，但是同时要鼓励中等城市发展成大城市。如果中等城市始终做不大，始终围绕着，处在规模难以扩张的情况下，对于现有的大型城市讲，压力巨大。也就是说如果资源不能公平分配，那大城市的压力受不了。同时，有一些中等城市又好像吃不饱。所以，这个矛盾必须解决。这个方面我觉得不需要太大担心。
从中国实际的情况来看，我们目前不是大城市太多了，而是太少了。要是按照我们13亿多人口规模看，像北京、上海、广州、深圳这种特大型城市的规模也少，大型城市其实也特别少，八百万以下，五百万以上人口的城市也不多。有的省份，可能千万级城市，一个都没有。这方面，在城市发展战略方面应该有所调整。只有把蓄水池做大了，才能把更多的人吸引进来。否则，只靠几个大型城市，显然是不行的。
同时，对小型城市要鼓励发展，事实上我们小城市的发展还是比较充分的。可以看到我们县一级的很多乡都改成镇了，实际上已经并到城镇人口里去了。所以，这是发展思路上的调整。
中国网：中型城市变成大型城市，您觉得哪些措施是很关键的？
李长安：应该说鼓励措施比较多。比如在投资结构上、产业政策上更多地倾向于中型城市。另外在中等城市的户籍制度方面，应该允许他们胆子更大一些，而不是改革三十多年刚刚放小城市的户口。
我个人的主张是，除了特大城市之外，包括大城市的，包括中等城市的户口都要逐步放开，要快，特别是中等城市。我觉得现在就应该放开。
中国网：放开之后，如何让城市的公共服务跟得上？
李长安：刚才也提到了，其实中等城市的吸引力远远不是我们想象的那么巨大。在大城市周边有很多的卫星城市，特别是像上海那边有很多，像苏锡常一带，吸纳流动人口的数量非常之多。相对来讲，有很多中西部中等城市本身也没有太大的吸引力。所以，我认为他们在这方面胆子要大一些。
当然，这些城市的配套设施，包括地方财政，要有心理准备。但是按照惯常做法，可以先试点，慢慢地放开，最后形成合理的城市规模。一方面是中等城市自己做大了。另外一方面，我们特大型的城市压力减轻了。这是一个多赢的局面。
现在很多观点都说中国人口太多，但是其实我在调研中发现，很多城市都认为自己人口太少。我们国家两千多个县级单位，还有包括市级单位，他们普遍认为自己人太少，这是一个很矛盾的事情。
我看到，很多地方的规划，本来有20万人，但他们认为应该发展到40万人，本来有40万的，就认为还要再增加40万。问题是，这些城市的人口从哪儿来？
当然，一方面，我们现在放开计划生育政策，可以多生一些。但是计划生育政策的效果，并没有想象中那样好。比如当时“双独双胎”的生育政策放开后，并没有遏制劳动力的人口红利减少的局面，也没有遏制人口拐点的到来。我们现在对于单独二胎政策，同样可以预测一下，我估计对扭转人口出生率下降的作用不会太大。
人口最重要的决定因素是经济发展水平，以及人们生活质量的提高，还有抚养孩子的成本的情况。所以，现在计划生育在调整人口政策方面，实际上作用是不大的。
另外，户籍制度在引导人口流向方面有一定的作用，但是肯定不是决定性的作用。所以，决策层在这方面还是顾虑太多，户籍制度改革的步伐太慢。
中国网：大城市的户口“含金量”很高，是否跟城市功能太过集中有关系？
李长安：城市经济学的理论讲叫做城市的聚集效应太强了，北京、上海的聚集效应太强大了，把全国的人财物高度集中起来。当然，这样是有好处的，能够发挥规模效应，能够促进经济结构的变化，提高消费水平，提高人们的收入水平。
但是另一方面，就是因为这些千万级的特大型城市数量太少，从地区分布上也不平衡，导致了一些地方人口过多，很多地方又喊人口不足，形成了非常大的不均衡的情况。我们在发展战略中如何调整，倒是一个比较大的问题。
中国网：您认为应该如何调整？
李长安：从根源做，有这么几个方面：
第一，土地制度改革更大胆。能够把更多的农村劳动力释放出来，如果土地制度没有更大的进展，农民的土地没有产权保护的话，那我们国家的城镇化进展会非常的缓慢。
第二，城市发展战略要进行进一步的调整，要把一些中小城市做大做强，这是一个特别重要的发展战略。我们国家应该搞一个关于中等城市的大的发展战略，就像我们过去讲的西部大开发、东北振兴、中部崛起那样。因为中等城市本在一些省份和地区里，是有一些辐射效应的，如果能够做大的话，可以把周边很多的流动人口多吸纳进去，能够加速我们城市化的发展，同时也能够减轻大城市的压力。
当然还有一个，就是我们讲到的，城市的发展还是要有一定的包容性，不能够形成排斥性太强，对外来人口采取拒绝、不融合的政策。
中国网：有观点认为，像北京、上海、广州这样的大城市，其实包容性并不是很强。
李长安：北京确实有一定的特殊环境。在现有条件下，如果这几个城市真的放开的话，结果一定是灾难性的。如果没有相应的配套措施，单兵突进式地放开，其实最后大家都没有好结果。
比如北京如果真的放开，出现人口爆炸，从现在两千万一下涨到三四千万，可能整个北京市的基础设施、公共服务资源等根本无法承受。
中国网：最好的解决办法是什么？
李长安：这些流动人口可以聚集在这些城市周边，像北京可以发展卫星城市，包括地域之间的互相合作，比如京津冀。
现在北京周边的很多城市，比如石家庄、保定，近一些的比如廊坊、固安，甚至包括张家口，有的是属于中型城市，也的是属于小型城市，这样城市本身很难做大做强，这是一个非常严重的问题。如果是有一个接层的城市结构，大城市的人口压力就会大大减轻。所以，这个也就是特大型城市里面户籍制度改革非常苦难的一个所在。
中国网：您刚才也提到，不能让户籍制度改革单兵突进，需要有配套的改革措施，您认为有哪些配套措施是必须跟进的？
李长安：除了刚才讲的土地制度，当然还需要相互配套的东西跟上，比如社会保障制度。目前社会保障方面确实是问题非常多，包括前一段时间的养老保险制度的改革，包括这两年医疗保险制度改革方面的问题。应该说社会保障的配套功能是非常重要的。因为它能够使得一个公民，不管是到什么地方，都能公平地享有安全网的保护。如果他到了一个地方，没有公平的社会保障机制保护，他就会有严重的不安全感。实际上这对于流入城市，对于大城市来讲，本身也是不稳定因素。
我看到一些统计数字，北京、上海、广东等地的刑事案件中至少一半以上是流动人口作案的。原因就是不公平造成的，他没有安全感，没有归属感。但是目前社会保障的统筹层次不够高，像一些地区的保险，只是停留在省级层次，没有提高到全国级的。
现在，养老保险实现了全国统筹，但是还有另外一个问题，就是转移接续的困难。从一个地方，流动到另一个地方，办理社会保障的手续特别复杂。所以现在弃保的人非常多。
第二，教育制度改革也必须跟进。现在对很多的流动人口来讲，特别大的问题是没有当地户口的话，无法再当地入学、考试。在北京这些流动人口，基本上最头疼的是孩子入学的问题。
教育制度应该怎么改？各地也进行了一些探索，但是总的原则讲，特别是在特大型城市里面，基本上还是划地为牢。基本上是非京籍的，或者非沪籍的，基本上得回原籍去考试，但这对于这些在城市里面一直上学的孩子来讲，你让他回原籍高考，基本上可能性不大，所以导致了流动人口考大学比例特别低。教育制度，我认为，当然也要从实际情况出发，但是总的原则和方向还是要一定的包容性。
第三，劳动用工制度也需要改革。劳动用工制度涉及到很到地方的招聘、录用。现在有一些招聘、录用，有些行业保护，也是以户籍划分的；有一些单位招聘人员的时候也考虑，也是用户籍歧视，这个也比较严重。所以劳动用工制度还是要按照劳动法的要求。促进平等就业，公平就业，这是一个比较重要的。
只有这些制度配套跟上，那么，户籍制度改革的压力本身就会减少。户籍制度才能取得更大的成效。
