中国与主权债务重组

王红缨 加拿大国际治理创新中心高级研究员，滑铁卢大学政治学副教授，主要从事国际政治经济、中国政治及外交政策研究

长期以来，债务危机主要是发展中国家面临的问题，这种情况一直持续到最近。由于国内缺少足够的财力，很多发展中国家会向国际债权人借款，从而为国内经济发展提供资金。他们在无法偿还债务时，通常会向国际货币基金组织(IMF)寻求帮助。国际货币基金组织会向其提供短期融资，但前提是债务国需要在国内进行宏观经济调整以及结构改革，从而提高其中期债务偿还能力。当国际货币基金组织的救援与债务国国内调整不足以解决债务问题时，该组织会鼓励债务双方通过延期偿还或债务削减进行债务重组。但是，债务国和债权国大多不愿意及时开展债务重组，而是尽力拖延，最终造成经济混乱与金融动荡的局面。

21世纪初，国际货币基金组织提出了建立一个主权债务重组机制(SDRM)的倡议，希望用法律(而不是市场)的途径，更及时和更有序地进行主权债务重组。由于缺少主要利益相关方的支持，这些改革措施从未启动。2013年，针对如何改善主权债务重组的时效性、效率以及公平性问题，国际货币基金组织启动了新一轮辩论与磋商。当时，全球正处于欧洲债务危机以及阿根廷及其债权国之间僵持的法律诉讼阴影之下。前者表明，债务可持续性问题不再仅仅是发展中国家面临的问题;而后者突出了当今国际债务市场中各类债权人之间更加复杂的协调问题。在两种趋势下，用什么新方式来解决债务危机成为一个紧迫的问题。

近一年多来，国际货币基金组织讨论了一系列的改革建议，提出通过加强债务合同中的集体行动机制来改善用市场途径进行的债务重组，更多、更早地采用债务延期的方式减轻债务偿还的困难，以减低最终削减债务的可能性，取消国际货币基金在提供债务救援方面对某些对国际金融影响较大的债务危机国的宽松政策(如2010年对希腊的救援)等等。

十多年前，中国并未深入参与到国际债务市场中。当国际货币基金组织提出建立主权债务重组机制的建议时，中国政府表示了欢迎。 虽然中国政府官员与分析人士对该机制存在的很多缺陷以及实施该机制的可行性提出了问题，但他们总体上是持支持态度的。那时，他们的关注点主要在于主权债务改革——尤其是用法律途径进行的重组——不应该影响国家主权。中国也一再强调改革债务重组不应该增添发展中国家的融资成本，因而影响到它们的发展需求。

近年来，中国在国际金融体系中的参与率提高了许多。中国作为世界第二大经济体，同时身为全球主要债权国之一，对主权债务治理问题变得更加敏感。然而，中国在最近一轮国际货币基金组织主持下的主权债务重组的辩论中的参与度反而不如以前，中国政府对国际货币基金组织近期的提议没有明确地表示看法和意见。这其中的部分原因可能在于这些提议过于关注债务重组的具体机制， 而中国的兴趣远不在此。

在中国看来，债务治理中最重要的问题在于如何预防陷入难以维持的债务，这比陷入困境之后如何解脱更重要。中国的决策者很可能认为国际货币基金组织或者其他机构提出的主权债务重组建议并不针对债务危机的源头，即过度借贷。此外，中国与很多其他国际债权国有所不同。自2010年以来，中国的海外资产中65%到70% 是外汇储备，只有7%左右是债券和贷款。中国的主要关注点是维护其海外资产价值，免受西方国家，尤其是美国通货膨胀政策的不利影响。而这并非是可以通过改善债务重组机制可以解决的问题。

虽然中国政府对国际货币基金组织的债务重组讨论没有表现出极大的兴趣， 这并不意味着中国对主权债务问题不关心。中国官员和分析家多次指出，国际金融体系在西方国家的主导下缺乏公正性，在债务问题上和其他问题上，发展中国家常常处于结构性的不利地位。即使是像中国这样的发展中国家中的国际债权国，也由于美元在国际金融里的霸权地位，难以充分地保护自己的债权人利益。

近两年来，中国与77国集团共同呼吁建立一个以发展为导向的主权债务重组机制，以促进公平与可持续发展。发达国家多倾向于通过国际货币基金或者是二十国集团改革债务重组，而中国和77国集团则更倾向于在联合国的框架下建立新的机制。这意味着中国依旧十分担心当今国际金融体系和机构中的不公平问题，以及发达国家与发展中国家的权利不平衡问题。最近，中国在债务问题上给阿根廷和委内瑞拉的帮助，进一步说明中国在主权债务方面的主要目标是尽量减少国际金融体系的不稳定性，同时保护发展中国家的发展需求。