白景明：理顺政府收入划分必须充分考虑税制改革因素

白景明 财政部财政科学研究所

党的十八届三中全会报告明确指出今后在推进建立现代财政制度的过程中要进一步理顺政府间收入划分。具体原则是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，结合税制改革并考虑税种属性分步推进。由此可见，这次改革的特征是寻求总体财力格局稳定条件下的政府间收入划分结构性调整。初看起来，改革难度不大，实则不然。因为改革中，中央和地方都要寻求自身收入稳定，力争把潜力大的税种划为本级收入。这会形成强大的突破现有财力分配格局压力。显然，分配结构调整与总体分配格局稳定之间存有尖锐矛盾。这是史无前例的艰难平衡。回看历史，历次政府间收入划分调整目标单一，措施易选。比如1994年调整中央与地方的收入划分就是要提高中央占比，所以，在扩大增值税征收范围后把国内增值税收入的75%划给中央、进口环节增值税全额划给中央，国内外消费税也划给中央。再如上世纪八十年代中期采行包干体制，目标 是充分调动地方积极性，所以收入增量向地方倾斜。可见，本轮中央与地方收入划分的调整难度极大。其中一个重要影响因素是税制改革。

税制是税收额多少的决定性因素。各个税种的税制要素状况直接决定该税种收入变动边界。确定政府间税收划分时，必须首先把各个税种的税制稳定下来，由此出发，最终划定中央与地方各自的税收范围和税收结构。同时，税制也是影响税收增长趋势的关键因素，而这一趋势又决定了政府间税收划分目标能否真正落实并保持稳定。

1994年的税制改革较大程度上是要为政府间收入划分制度改革创造条件。当时新设消费税并划归中央，一定程度起到了确保中央占比提高的作用。本轮税制改革则不同，具有较强独立性，推进时间长（2000年后就启动）、范围广、程度深，目标是形成税负稳定、规范公平的现代税收制度。这势必引发税收结构变动进而触动政府间收入结构，主动打破现行税收的纵向和横向分布结构。具体表现在如下方面：

第一，“营改增”将冲击现有政府收入分布格局。“营改增”属于减税收税制改革。2012年至目前，“营改增”减税额累计已突破3500亿。纵向看，地方减税额大过中央，横向看工商业大省减税额反而大过第三产业大省。今后“营改增”全部到位后，特别是建筑业和不动产转让改征增值税后，中国的增值税就会成为完整的消费型增值税。此时，年度减税额将增至数千亿。在此背景条件下，中央增值税共享收入部分有可能大幅下滑，地方原营业税应税行业的增值税收入也会减收，特别是中、小、微企业比重高的区域减收会更多。这种减收格局客观要求调整政府间收入划分来保持原有财力分布结构。其中至为关键的是如何弥补中央税减收缺口以确保中央对减收额大的地方的转移支付规模适度扩张。

第二，资源税和房地产税改革难免触动现有地方税收分布格局。资源税改革主要内容是从量计征改从价计征，房地产税改革的核心内容是对个人住房保有课税。这两项改革最终属于增收性改革，会充实地方自有财力。进一步说，新一轮税制改革是有增有减的改革，减税性改革同步冲击中央税和地方税，增税性改革主要是地方得益，资源税和房地产税两项改革是突出例证。但从资源禀斌和经济发展水平角度看，资源税改革和房地产税改革带来的增收的区域分布是高度不均衡的。具体讲，资源税改革会使资源开采大省增收，比如内蒙、陕西、新疆等，房地产税改革会使房价高的地区增收更多，比如北京、上海、广州、杭州等大城市，形成城市与乡村地方税收差距的再度拉大。设计调整政府间收入划分方案有必要前瞻性地分析这种增收前景。因为假如这两项改革增收额大，要实现中央与地方财力格局的相对稳定，就可以适当考虑其它税收划分适度向中央倾斜。

第三，消费税改革势必引起该税收入区域分布发生变化。我国的消费税实际上属于特别消费税，只对部分商品征收。消费税改革的主要内容是调整征收环节和征收范围及税率结构。调整征收环节会连带收入区域分布结构发生变化。目前消费税收入主要来自卷烟制造和批发、成品油加工及汽车制造。因此，有这三类产品制造的区域消费税收入规模较大，比如辽宁、上海、江苏、湖北、云南、山东等省，其中云南至为突出，云南国内消费税占全国国内消费税总额的比重近8%。但一般预算收入占地方一般预算收入总额比重却不足3%。如果把征税环节调到批发或零售，那么，生产消费税应税产品的区域就会丢掉收入，而销售消费税应税产品多的区域就会大大得益。进一步看，大中城市会成为消费税主产区，做为生产基地的农村就会丢掉税收。换言之，当我们研究是否要把消费税放给地方时，必须同时考虑征税环节调整会给收入分布带来多大影响，进而认清消费税下放的区域利益分布格局能否真的起到大面积增强地方收入实力。

第四，提高直接税比重将冲击税收纵向分布结构。提高直接税比重是税制改革目标组合中的一项内容。目前直接税占税收比重在30%左右，其中主体税种是企业所得税和个人所得税。现行收入划分制度规定所得税的60%归中央、40%归地方。今后税制改革向纵深推进过程中，直接税比重会有所上升。主要原因有两点：一是“营改增”减税会使税源移至企业所得税上，从而增加企业所得税收入；二是个人所得逐步增加会相应增加个人所得税收入。税收增长率下行至个位数，但个人所得税增长率依然在两位数，背景就是城乡居民个人可支配货币收入增长率高达10%。直接税比重上升客观要求调整中央和地方间所得税分享比例。因为地方政府过去主要是靠货物和劳务税过日子，特别是营业税和增值税（25%）。发达经济体的税收结构转向直接税为主后，中央与地方间的收入划分之争的焦点就在于如何分配所得税。比如美国，销售税属于地方税，个人所得税归属历经多次调整，最终形成了分率共享格局。

概言之，税制改革会带来税收增减和税源分布变动。为此，调整政府间收入划分时似应做好三方面工作：一是有必要详尽测算改革可能引起的税收增减，在此基础上决定共享税比例的调整和税种划分的调整；二是全面分析税制改革引起的税源区域分布格局变动。要以此为依据研究决定究竟把那些税种下放给地方；三是实施税制改革时，既要考虑如何构建地方税体系，又要考虑如何加固中央税体系。