常纪文：各位网友大家好！1997年9月党的十五大报告提出健全社会主义法制依法治国，建设社会主义法治国家，1999年宪法修改巩固了这一方略，由法制到法治实现了第一次国家发展模式的飞跃，2004年国务院出台了全面推进依法行政实施纲要，2008年中国出台了第一部法治建设白皮书，2010年国务院出台了国务院关于加强法治政府建设的意见，2011年全国人大向全世界宣布中国特色社会主义法律体系建成，2013年中国共产党发布党内法规执行条例，取代1990年的中国共产党党内法规制定程序暂行条例，并且发布了党内法规5年制定规划和其它加强党内法规体系建设的文件，并且通过规范化的程序对国家予以领导，这是党内规则和国家法治衔接重要转折点，2013年党的十八届三中全会提出全面深化改革，加强国家治理体系和国家治理能力的现代化，党的十八届四中全会为了促进国家治理能力的现代化，进一步就依法治国开展研究，通过了十八届四中全会公报和中共中央关于全面推进依法治国的若干决定，四中全会提出依法治国的升级版，是对治国模式第二次飞跃的系统阐述。在这十几年的时间，我党的法治思路和法治发展战略发生了哪些变化，其主要脉络是什么，亮点是什么，突破和发展是什么，四中全会的决定和公报有哪些看点，需要我们认真研究，今天我们请来了中国著名的法学专家予以交流，并在线回答网友的提问。首先由我介绍今天的嘉宾，第一位是中国著名法学家、中国社科院法学所副所长莫纪宏教授。

莫纪宏：网友朋友们你们好。

常纪文：第二位是翟国强先生。

翟国强：大家好。

常纪文：他是北京立法学会副会长，中国社科院法学所宪法行政法室副主任。第三位是刘小妹女士，北京市立法学会副秘书长，中国社科院国际法所副研究员，大家欢迎。我叫常纪文，是中国社科院法学所教授，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，感谢大家的参与。首先我们有请莫纪宏教授，对四中全会的决定做系统的解读，时间20分钟。

莫纪宏：网友朋友大家好，很高兴有这样的机会能够跟大家来共同解读昨天发布的中国共产党18届四中全会的公报，这个公报也是大家盼望已久的，中国共产党十八届四中全会的公报是大家盼望已久的，在十八届四中全会上，审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》全文还没有发表，但核心思想以及全会精神体现在公报中，从公报中可以看出《决定》有关依法治国的整体布局，总的指导思想以及一些制度安排方案。

这个《决定》最初的材料准备、文字起草各方面工作我和翟国强教授都参与了，去年下半年用了半年多的时间，为中央起草《决定》提供一些参考资料和文献线索。一个月前也参与了《决定》初稿的讨论，提出了很多重要的意见和看法。我反复比较了一下，现在拿到公报，对于依法治国的基本表述，确实令人欢欣鼓舞，有很多表述跟一个月之前看到的《决定》初稿有很大变化，在很多提法上更加清晰准确，关于依法治国重大理论问题认识上有了质的飞跃和非常全面的提升，就表现在以下几个方面：

第一，从公报的会议精神来看，公报明确地讲全面推进依法治国有两项总的目标：一是要建设中国特色社会主义法治体系，这个“治”和制度的“制”不太一样；二是建设社会主义法治国家，这是对全面推进依法治国这一治国方略总目标是最新的阐述，而且是非常清晰表述。

党的十五大报告，第一次把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国方略整体提出来，在1999年的第三次修改宪法时把它写进宪法，作为宪法第5条第一款。在过去的17年中，我们讨论依法治国这个基本方略时是把依法治国和建设社会主义法治国家紧密结合在一起的。

这次公报，一方面肯定了依法治国、建设社会主义法治国家的手段和目的之间的关联，依法治国最根本的目标还是要建设法治国家；另一方面，把这个过程方式体现出来了，它首先要建设具有中国特色的社会主义法治体系，我们可以看到在依法治国、中国特色社会主义法治体系与法治国家之间有一个自然的逻辑关联，在手段与目标之间有一个方式和途径的纲领的指引，这是在认识上的一个重大发展。

第二，全会公报对依法治国提出了两项重大任务，要想实行两个重要目标，一个是方式途径方面的目标，就是建立中国特色社会主义法治体系，另一个是状态方面的目标，就是建设法治国家这个状态。

怎么样去来实现这个目标呢？这个目标实际上就是做好两方面：一方面，用什么方式具体去建设具有中国特色社会主义法治体系；第二，建设法治国家要达到什么样的状态。

根据这两个方面的目标，就确定了六个方面的主要任务，把这六方面任务能够扎扎实实完成了，就能达到我们预期的目标：第一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，这实际上是从立法角度考虑的；第二，深入推进依法行政，加快建设法治政府，这是从执法角度考虑的；第三，保证公正司法提高司法公信力，这是从司法角度来考虑，怎么样才能完成建设中国特色社会主义法治国家这个重要任务；第四，增强全民法治观念，推进法治社会建设；第五，是加强法治队伍建设，搞法治还得靠人，没有一支法治工作队伍去落实，只是一句空话了；第六，是加强和改进党对全面推进依法治国的领导，这个指导思想有了重大变化，相对于一个月之前看到《决定》初稿来说，公报体现出来的是，对党与依法治国的关系的认识确实有质的飞跃。初稿是从不同的方面强调党对立法工作的领导，加强党对司法工作的指导，同时党保证执法等等，这是分散式表述。而公报所透露出来的信息是，党的领导是全面的领导，党的领导与依法治国是无缝对接，依法治国所有的领域都要接受党的领导，这就是公报体现出来的关于依法治国最重要的亮点。

第三，公报的核心内容是过去我们所熟悉的，比如依法治国、建设社会主义法治国家这是耳熟能详了，从1997年党的十五大正式写入党章，1999年写入宪法，这个大家都比较清楚，这里的内涵有多有少，但是基本格局没有变。印象深刻的是，依法治国、建设社会主义法治国家这个概念刚提出来时不是“治”，而是“制”。但这个“制”不能体现现代法治精神，是静态的，不能树立法律权威，体现法律至上的精神，所以后来经过研究，把“制”改成“治”。

这次公报提出一个重要精神——从法律体系到法治体系。要建立社会主义法治体系，不断向前推进，实现建设法治国家的目标，这是很有特点的。

本次公报中关于社会主义法治体系的表述是比较科学的，虽然没有给出一个精确的定义，但是对它做了全面描述，这个体系是什么，核心是什么，与这个体系有关的内容是什么，做了一个系统性的描述，包括三个层次：

第一，抓住了核心，法治是一个过程，包括了静态的法律规范制度，同时也包括了法律的实施监督等等，所以这一次在描述中国特色社会主义法律体系特征时，首先抓住了法治活动的五个要素：要形成完备的法律规范体系，十五大报告中提出来的2010年底基本形成具有中国特色社会主义法律体系，从这个意义上看，法律体系就变成了社会主义法治体系的重要元素；高效的法治实施体系；严密的法治监督体系；有力的法治保障体系，这也是公报所体现出来的对中国特色社会主义法治活动一个特点的描述，把党内法规体系化要求也看成社会主义法治体系建设的重要事项，这是一个亮点，所以公报从法治活动的几个要素体系化的角度，来描述社会主义法治体系的第一个特点，就是法治的活动过程要体系化。

第二，为了描述社会主义法治体系的中国特色，公报特别提出，社会主义法治体系实践中还需要理论指导，所以公报在讲建设中国特色社会主义法治体系、特别五个要素体系化的时候，有一个前提——在中国共产党领导下坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，也就是说，法治活动过程要素体系化，是根据法治理论建立起来的，所以公报又特别强调了社会主义法治理论本身也要体系化，才能为法治活动过程提供理论依据。公报讲，要通过创新法治人才培养机制，形成完善的社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，推动中国特色社会主义法治体系进入课堂。这就是公报一个高明的地方，不去定义法治体系，但抓住核心要素，同时又把核心要素体系化的前提——理论体系化要求也提出来了。

第三，关于中国特色社会主义法治体系不仅是一个过程也覆盖了全领域。所以公报又讲构建军事法治体系，这强调了从具体的领域构建中国特色社会主义法治体系的重要性。

公报虽然没有明确给出中国特色社会主义法治体系的概念，但是从三个角度，全面系统地描述了我们所要求的中国特色社会主义法治体系的基本内涵，作为依法治国的总目标，作为手段方法意义上的目标，从而实现法治国家的状态目标、根本目标，我想我先把这个公报中间主要的这个内容和主要的特征先描述一下，下面把时间交给主持人。

常纪文：莫纪宏教授结合自己的理论研究和参与起草。我们要求国务院新闻办外宣办请示能否制改为治，我们对这个过程记忆犹新，第二个法学所还有一个第一次，第一次全面系统研究党内法规和国家立法的衔接和协调以及互助，我们研究的时候很多人不理解，说这是可以发表的，应该研究国家的法律，我记得我在一次研讨会上发言的时候，有一位老学者对我提出批评，今天我们发表很多文章，而且把有关成果也报给中共中央办公厅法制局，现在看来我们的研究是正确的，其中在国家立法和党的法规和衔接和互助方面我们还有年轻学者参与这方面研究，并且取得了很大的成果，他就是翟国强博士，下面由他来对我们这个决定进行解读。

翟国强：第一次参加网上直播的沙龙，我觉得还是要申明一点平时说话散漫惯了，文字上待会儿要过一下，我觉得每一次党的重大文件或者决议出来，实际上都代表我们党的理论非常重大的一个创新，而且这个公报或者决议每一个字实际上都凝聚了很多人的心血，每一句都琢磨着怎么表述，这个表述我们有一个提法，这个提法和过去提法还不一样，为什么不一样，它背后有什么深刻含义，这作为一个研究者可以跟大家分享一些东西。昨天晚上我看到四中全会公报全文以后我仔细阅读了一下，里面含义非常丰富，在这么短时间内也不能够非常准确理解它的含义，但是我想从三个方面来就从我的专业角度，对这个公报的含义做出一个解读。

十八届四中全会公报有一个非常明显特征：即第一个有关法治中国、依法治国的决定; 第二个是宪法实施得到前所未有的重视。

中国特色社会主义，首先是中国特色社会主义道路，然后是理论，然后是制度，这是三个层次，中国特色社会主义法治与中国特色社会主义三个层面的表述和提法是一脉相承的，分别为中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系。从这个角度来看可以解读出另外一个趋势：中国法治的话语体系是逐渐取得了相对独立的地位。

十八大报告中有这样一个表述，中国特色社会主义制度，在政治制度方面包括中国的人民代表大会根本政治制度以外，还有三个基本政治制度，一个是政治协商制度，一个民族区域自治制度，另一个基层群众自治制度，这个表述之后就是“中国特色社会主义法律体系”，也就意味着中国特色社会主义法律体系独立于中国特色社会主义政治制度这个话语范畴体系。从十八大报告之后这个表述开始逐渐把“法治”作为相对独立的一个体系提出。十八届四中全会公报，体现了从法律体系进步到一个法治体系的表述。实际上把中国特色社会主义法律体系和政治制度加以并列表述的提法，最早是在胡锦涛同志在建党90周年报告里提出来的。

十八届四中全会公报体现一个精神是法治的精神：以法律来规范政治，以法律规范国家权利，公报原文表述“依法治国”，就是国家治理的法治化，这是以法律规范“国家治理”的精神，实际上是马克思主义经典作家们有关法治的发展。在马克思主义经典作家有关法律的概念里，所谓的法律更多是对事实的一个确认，是对经济基础的一个反映，很少讲到通过法律规范或者引领发挥功能。对过去已经形成的制度进行确认不能实行法治，要对未来发挥一个规范引领作用，这是体现一个法治的精神，即要实现国家治理的法治化。

十八届四中全会公报里面可以解读出若干新的动向。第一个动向就是立法权和司法权得到了强化，特别强调了依法行政。这是一个比较新的动向，这个新的动向具体体现在要发挥立法的“引领和推动作用”。也就是说在立法权方面，公报提到了发挥立法的引领和推动作用，这实际上是对立法权的一个强化。十八届四中全会公报在三个地方用到了“引领”这一概念，第一个地方是发挥法治的引领和规范作用，第二个地方是发挥立法的引领和推动作用，关于司法，公报是这样表述的，“重要引领作用”，这是有关“引领”的三个地方表述，其中就是说在立法和司法特别强调了“引领”作用，暗含着立法权和司法权是得到一定的强化。比如，在保障司法权方面，提出要建立巡回法院制度，要建立制度，对法官独立行使审判权进行一个制度保障。

第二个动向是宪法实施得到前所未有的重视，从宪法制定以来，很多领导人的论述里面都谈到了实施，都提到加强宪法实施，特别是要加强宪法实施的监督。从江泽民、胡锦涛、习近平等领导人的重要讲话里都提到宪法实施、宪法监督，这一次四中全会公报提到要建立宪法解释程序机制。以前，不管是领导讲话还是重要的文献里面都没有提到宪法解释程序制度。实际上这个概念在宪法修改过程中有过多次提出，每一次宪法修改过程理论界学术界都会提到宪法解释。出现在中共中央文件里面是在90年代的一次宪法修改，当时一些学者提出要对宪法某一些内容进行修改，中共中央正式文件里面提到有一些内容可以通过宪法解释的方式来使宪法内容符合时代发展，这是宪法解释在主流政治观念里面的定位，主要是为了回应对于社会变化所导致需要对宪法含义进行一个重新解释的一个需求，因为宪法的含义实际上是不断发生变化的，宪法含义需要做出一个重新准确界定。比如，近日发生的一个案件，有一个公民发现了一个价值连城的乌木，当地政府认为乌木归国家所有。这就涉及到宪法第9条规定的国家所有权的解释，宪法第9条规定自然资源归国家所有，但是这个乌木是不是属于宪法第9条规定的自然资源，这个就需要对宪法第9条做出解释，如果建立这样一个宪法解释机制，就可以很好解决法律实践中发生这样的问题，这也是法制建设中非常迫切的制度。

十八届四中全会内容非常好，但是关键在落实，怎么实施这个才是落实依法治国，建设法治中国一个最重要的环节，因此就需要我们在法律制度的研究方面，对这些怎么落实这些具体的制度，具体的制度设计做出一些深入的研究，我的发言完了。

常纪文：下面我们请刘小妹女士发言，她是北京市立法学会副秘书长，中国社科院国际法所副研究员。

刘小妹：网友朋友大家好，刚才两位专家都在法制建设的历程中回顾和展现四中全会公报一些比较有特点的表述，在这样一个历史的线条中来展现我们法制建设的进步意义，十八大以来，党中央以“零容忍”态度来惩治腐败，并通过强化中央巡视、反四风、八项规定、群众路线教育实践活动等一系列举措依法依纪严惩一批党政干部的腐败行为，也清理了一部分腐败分子，清除出了党的干部队伍，这形成了两个方面的效果：一方面形成了一个反腐败的高压态势，形成了“不敢腐”的高压态势，获得了人民的认可和赞誉，效果非常显著；另外一方面更为重要的是使得我们对什么是腐败，对腐败的认识更加深入和全面了。什么是腐败呢？我想通过十八大以来一系列的反腐败举措，我们有一个认识，腐败不仅仅只是贪钱这么单一的一种形式，思想和道德的腐败也是新的腐败形式；腐败也不仅仅只是滥用权利，不作为、乱作为也是腐败；腐败也不一定有利益输送，不一定要牟取私利，没有利益输送、牟取地方利益或部门利益形不形成腐败？严格说，现在有一个比较基本的认识，就是只要不合规地使用权力就是腐败。权力行使不符合法律规定就是腐败。

腐败要标本兼治，前期的治标是为治本赢得时间。《公报》提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，在这样一个法治建设总目标上，反腐应该迎来从治标向治本升华的契机。《公报》中权力法治化的思路、框架都非常清晰，也就是说四中全会后我们要思考怎么样用法治思维和法治方式来反腐，建立一种不能腐不想腐的机制。这个关键之举就是要约束权力，使权力依法行使，实现权力的法治化，在这样一个框架之下，法治反腐应该从四个方面推进。

首先是法治防腐。权力法治化就是通过依法行使权力从制度层面根除诱发腐败的土壤。《公报》没有直接规定腐败问题，但是从立法，从行政执法，特别是从决策层面，还有司法、守法等等领域来约束权力，为权力运行建立了这样一套制度规则体系。三中全会提出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。我想这样一个思路和要求，在四中全会的公报里面也得到了坚持，这是非常鼓舞人心的。从权力、从立法行政司法权力，包括党委权力、党的领导全方位进行了规制和要求。

那么，用法治的方式从源头上防治腐败，四中全会公报里面有两个重要体现：一个是在行政领域健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。还有一个很重大的突破，就是权力法治化不仅仅约束政府还包括党委权力，这一次提出党委决策也要依法决策，要建立一个依法决策的机制。

此外，与公民打交道最多的就是行政权力，因此政府权力的法治化非常关键。对此，《公报》明确提出要求依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。权力法治化了、依法运行了，法治的推进就自然能够达到防治腐败的效果。另外一方面，要防治腐败我们需要在源头上加强一系列的立法，比如信息公开、公民参与、行政程序、行政决策程序等等，还有责任制度、行政组织法等等需要在源头上进一步在法治框架下完善立法，落实实施约束权力的法律，让权力在法律下运行。

第二是法治反腐。法治反腐说的就是要用法治的思维和方式来推进反腐败工作体制机制的建立和完善，那么在反腐制度化法治化这个方面，首先我们展望未来，虽然公报没有直接说，我想四中全会推进社会主义法治体系建设这样一个目标之下，我们可以展望未来，第一个就是应该要制定统一的反腐败基本法，使监督权纳入法治化轨道。执行权、决策权等纳入法治化体系下，监督权也一样，我们应该推动制定反腐败基本法，明确反腐败工作体制机制的组织机构、工作原则、职权范围、办案流程以及法律责任等等内容；同时我们应该完善反腐败的法律法规体系，除了基本法还有一些具体的，比如说干部选拔任用制度、考核评价体制机制等等，要逐渐走向法治化，使反腐完全落入法治轨道，增强法治反腐能力。

第三是在公务员系统培育和建立法治观念和守法意识。这涉及到重大的人事制度与反腐的关系。反腐败我们取得了很大的成效，但是在整个公务员系统里面，在党管干部这样一个原则之下，怎么样通过完善或者是改进干部选拔任用制度以及科学的考核评价体系机制，真正能把好的干部选拔上来，而且要让这些考核评价体系和选拔任用机制使公务员转变工作思维和工作方式，即使公务员系统里的公务员，特别是基层公务员，突破对上级负责的工作方式和思维方式，形成对自己岗位职责负责的风气。特别是当上级领导的指示或者要求，和你的岗位上的法律要求产生冲突的时候，要有一种法治意识和守法意识，要突破仅仅对上级负责，把为人民服务停留在口号上的误区，这是反腐败非常关键的环节。

第四是要健全和完善反腐法律救济机制。目前，反腐治权中的法律救济机制存在着两个方面的弊端：一是，对“双规”、“双指”中存在的越权、侵权行为，法律规定的救济程序不充分，有的阶段可以救济，有的阶段则没有法定的救济途径；二是，反腐治权中调查对象的申诉，由同级处理便终结程序，当事人失去了向上级或更高层级申请复核的机会。按照法治的理念，特别是党的领导下的依法治国，国法和党规也是协同推进的，包括我们的反腐领域也是要进行法律责任和纪律责任的无缝对接等等，因此，反腐不管是在纪律追究层面还是法律追究层面，都应该对被调查人有一个权力救济机制

总之，我认为四中全会后，会继续十八大以来的反腐方向和原则，一方面继续保持反腐的高压态势，一方面注重制度建设，使权力依法行使、依法运行，形成“不能腐”的制度笼子，走向法治防腐反腐。四中全会公报中权力法治化的理念和表述，我认为是会直接对法治反腐特别是法治防腐产生重大的积极效应，以上就是我的观点，谢谢主持人。

常纪文：感谢刘小妹女士发言。