改革行政审批制度是深化简政放权，构建服务型政府的重要路径。它嵌入在国家与社会关系之中，表征着国家与社会的互动逻辑，关系着国家治理体系和治理能力的现代化。进入新时代，以人民为中心的治理理念和互联网技术驱动的治理变革是国家治理的两个重要特征。我国行政审批制度改革的纵深推进需要整体性治理框架，以人民为中心，通过制度与技术的融合治理，实现行政审批制度改革的系统化和有效性，进而推动国家治理体系和治理能力的现代化。
碎片化问题亟待治理
制度本身及改革方法论的碎片化问题是我国当前行政审批制度改革面临的关键问题。从行政审批制度本身来看，碎片化问题主要体现在：第一，组织目标的碎片化。部门目标多元，缺乏整体一致性和协调性，甚至出现互相冲突。第二，组织结构的碎片化。审批职责或环节紧密联系的部门分散、割裂，缺乏有效协调、整合。第三，组织运行的碎片化。审批标准杂乱，程序迷障，各自为政，缺乏整体性协作，“依法打架”现象突出。第四，组织服务的碎片化。以政绩为中心，服务和责任理念缺位，社会公众获取服务的成本高昂，办事群众“重复申请”“无所适从”“投诉无门”等现象频发。第五，对现代信息技术缺乏有效整合和利用，无法改善传统线下治理模式的弊端。从改革的方法论来看，碎片化问题主要体现在地方政府在行政审批制度改革过程中往往“头痛医头，脚痛医脚”，即为解决某一问题提出具体方案，而缺乏全局的、系统的、长远的整体性改革方案。例如，重组织结构调整，轻权力结构优化；重审批事项精简，轻事中事后监管；重短期审批效率提升，轻长期法律制度建设等。
整体性治理增强协作效率
针对上述碎片化问题，从整体性治理框架角度出发，需要通过整合组织目标、组织结构、组织流程和组织服务，强化信息技术的整合运用，进而构建一个整体性政府。在组织目标上，强调不同组织部门的目标应当明确、相互增强，而且服从于一个整体性目标。在组织结构上，强调逆碎片化和大部门治理，通过建立跨部门协调组织和集权高效的“政治掌舵单元”，以降低改革阻力，增强整合与协作效率。在组织运行上，强调公民需求导向的流程再造，通过横向一站式服务和纵向层级整合策略实现精准化、个性化和全方位的无缝隙公共服务。在组织服务上，整体性治理要求从公共管理强调的企业管理理念，转向以公民、服务和需求为基础的服务理念。在技术支持上，整体性治理框架认为信息技术已成为当代系统理性和现代化变革的中心，政府服务中的有效行动整合很大程度上依赖于信息系统的整合。因此，需要制度与技术融合，线上与线下协同治理以解决治理中的碎片化问题。总体而言，整体性治理强调治理的整合性、协调性、公民需求导向的治理理念以及对信息技术的应用，以解决组织目标、结构、运行、服务中的碎片化问题。
行政审批制度改革向纵深推进
一是从碎片化改革向整体性设计转变。行政审批制度改革并非是简单的权力“瘦身”，而是涉及政府职能转变、组织机构设置、人员配备和能力建设、权力运行流程和制度保障等一系列问题。例如，权力下放必须考虑到下层政府能否以及是否愿意承接的问题，这直接关系到权力精简的效果；权力下放如果缺乏有效的监管和问责则可能会出现“放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放一不放二，上面放下面不放”等问题。如果缺乏数据标准化建设和信息共享，部门协作和流程再造也将无从谈起。行政审批制度各个要素的嵌入性和互赖性决定了深化行政审批制度改革必须以整体性思维统筹设计和改革行政审批体制中的理念、目标、组织结构、职能、运行流程、监管机制等配套问题。
二是从权力本位向责任和服务本位转变。权力本位和责任本位是两种不同的治理逻辑。在权力本位下，制度改革的服务对象是权力主体，主要目标是为了巩固或扩大权力和利益。例如，在权力下放过程中，一些部门为了各自利益“放虚不放实，放责不放权，明放暗不放”；在协同审批过程中，部门之间“扯皮打架”，数据不公开，信息不共享，形成“信息孤岛”等。与此相反，责任和服务本位下的政府首先是一个责任政府和服务型政府，体现的是“以人民为中心”的治理理念，制度改革的服务对象是市场和社会主体，目标是为了解决市场和社会主体的实际需求。深化行政审批制度改革需要坚持责任和服务本位，坚持“以人民为中心”，实现改革为了人民，改革依靠人民，改革成效由人民评价，改革成果由人民共享。
三是从改革评价的过程导向向效果导向转变。绩效评估包含过程和效果两种导向，前者关注组织行为、努力程度和工作态度，后者关注实际产出、贡献，实现目标的程度。在过程导向下如果缺乏有效的监督和问责，组织行为往往“名实分离”，通过变通维护自身利益，而偏离组织目标。例如，在地方行政审批改革实践中，一些政府部门利用“藏匿式增减”策略，在申报审批项目时少报，取消审批项目时多报；把“含金量高”的审批事项保留在自己部门内，把一些“无关轻重”的审批事项放在一站式服务中心，导致“占外式审批”。从过程来看，这些部门通过“数字”“报告”“媒体”等形式似乎展现出了政府部门在行政审批改革中的“努力”“付出”和“成绩”，但办事群众的获得感和满意感未必能够实际增强。坚持改革评价的效果导向，意味着行政审批制度改革不是为了追求“表面产出”，而是以人民群众实实在在的获得感和满意感为核心目标。这就要求建立开放、畅通和有效回应的公众参与渠道，实现改革过程的多元参与和协同合作；建立政府内部考评与社会考评相结合，但侧重于社会考评的改革绩效评价体系。
四是从制度改革向制度与技术的融合创新转变。信息技术时代和网络经济下的政府治理需要重视技术的作用，信息技术的发展是政府治理创新的重要推动力。实践表明，信息技术的发展和运用对行政审批制度改革的作用主要体现在三个方面。第一，信息技术的运用能够直接提高行政审批的效率，通过在线公开、申请、审批、回复有效降低办事群众的办事成本，也减少行政审批过程中的人力、物力和财力。第二，信息技术的运用有助于降低改革成本，行政审批流程再造的前提是各部门之间的整合和协调，而“信息孤岛”是最大障碍，通过电子数据库的共建共享和标准化建设有助于打破“信息孤岛”，降低各部门之间整合和协调的难度。第三，信息技术的运用有助于社会公众直接参与到改革过程中来，强化对改革的监督，提高改革质量。信息的互联互通可以便捷高效地将不同群体对改革的意见和建议汇聚到一起，跨越科层直接反馈到决策中心，为决策中心提供改革依据。“互联网+”时代下的行政审批制度改革，应该注重互联网技术对制度改革的补充，注重线上治理对线下治理的补充，通过制度与技术的有机融合，构建线上政府，进而实现线上和线下的协同治理。
（本文系国家社科基金专项课题“基于法治中国建设的党和国家监督体系研究”（18VSJ052）阶段性成果）
（作者单位：杭州师范大学政治与社会学院）