马成 西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院、中华法系与法治文明研究院副教授
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,扎实推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。2013年11月,党的十八届三中全会,习近平总书记首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重要命题。2019年1月颁行的《中国共产党政法工作条例》再次确认新时代政法工作要达成四大任务,打造四大环境,提升人民群众三感:即“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”;“安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境”;“人民群众获得感、幸福感、安全感。”
正是在这一时代背景下,中央政法委适时提出了“市域社会治理现代化”重要概念。这是政法机关主动积极回应社情民意,改革创新工作思路方法的积极举措。它作为一个我国原创的新概念,市域是指城市行政管辖的全部地域,并特指设区的市。它的提出弥补了我国以往在国家治理能力现代化、推进全面依法治国中对市域层面的忽视。
一、市域社会治理法治化的必要性
中国特色社会主义进入了新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着城镇化进程的推进和农业人口的转移,城市,特别是市域(设区的市)成为各类社会矛盾的集聚区,也成为国家治理的重心和难点。作为社会矛盾的聚合点和社会发展的晴雨表,在推进市域社会治理现代化的进程中,法治工作扮演着重要角色,发挥着关键作用,有必要开展有针对性的具体研究。
市域社会治理法治化旨在立足国情,提出一套具有实践指导价值的市域社会治理的法治保障机制。例如实现司法与党委、立法机关、行政机关、民众之间的良性互动。这将为我国市域社会治理的法治环境建设、法治政府建设、公正高效权威司法提供一套切实可行的实践性操作方案。
市域社会治理法治化旨在探讨在我国市域范围内如何将社会治理的各项事务纳入法治轨道。通过科学完备的立法,公正权威的法律实施,普遍自愿的守法,务实有效的法律监督,实现市域社会治理的法治化。
二、市域社会治理法治化的基础条件
(1)市域层面具有较为完备的社会治理体系,具有解决社会治理重大矛盾问题的资源能力,这构成了市域治理的必要前提。市域治理有别于国家层面宏观的顶层治理与基层社会的微观治理,但是同时又是连接国家治理与基层治理的重要枢纽,因此市域治理在社会治理中具有独特地位。市域治理处于基层治理与国家治理的中间位置,这决定了它不同于国家治理与基层治理的特质。这些特质将对市域社会治理的立法、执法、司法均产生深刻影响。对这些特性的研究,可丰富我国法治理论。
(2)市域治理拥有较为完整地进行法律治理的基础条件。2015年修订的《立法法》及2018年宪法修正案,已经赋予设区的市人大和政府在社会各个领域的地方立法权,这使得市域拥有从立法、执法、司法、到法律监督比较完整的法治体系,这些构成了市域实现法律治理的制度基础。
(3)依法行政严格遵守上位法律与尊重社会自治相结合构成市域治理法治化的重要特质。在我国党和政府是推动市域社会治理与法治建设的关键力量。深入推进依法行政、加快建设法治政府,是市域社会治理的关键。同时,不可忽视人民群众的社会自治的作用。在执行国家法律、省级地方法规的前提下,要关注基层社会的利益与要求,尊重社会自治的力量,这种双重责任构成了市域社会治理法治化的重要特质。
三、市域社会治理法治化的五大体系
加快构建系统完备、科学规范、集约高效的市域社会治理法治体系,实现社会治理制度化、规范化、程序化应当是市域社会治理法治化构建的基本目标。
(1)建设科学完备的市域法律规范体系。设区的市要善于运用地方立法权,制定权责明晰,便于操作的地方性法规规章。在与上位法不抵触、不冲突的前提下,确立地方立法的合理范围,积极发挥市级地方自主性,体现立法的地方特色,这是市级立法权的重要任务。充分利用市级立法资源,构建起以满足人民美好生活需要为目标导向的法治秩序,关注生态环境保护、城市建设管理、文化保护等民生法律制度的创制,用立法引领与推动地方社会发展,为化解社会矛盾提供法律依据,为市域发展创造良好的法治环境。
(2)建设公正权威的市域法律实施体系。实施体系是推进市域社会治理法治法的基础要素,主要由依法决策、严格执法、公正司法等制度机制构成。针对关系民生利益的重大项目,要健全落实依法决策机制,做好公众参与、风险评估、合法性审查等工作,防止因决策不当引发社会矛盾。要深入推进市域执法司法规范化,推动程序公开化、裁量标准化、行为规范化,让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。
(3)建设严密的市域法律监督体系。法治监督体系是约束政府权力和保障人民权利的重要制度设计。要结合互联网与现代信息技术,构建一体化的市域服务管理大数据平台,提高法治监督的科学化、智能化、精准化水平。要打破市县乡村的层级界限,构建上下贯通的法治监督体系。对群众最痛恨的滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法等问题加强监督,建立健全立体化、全天候的市域法治监督网络。以保障法律的正确实施,立法目的的有效实现。
(4)建立市域社会治理法治化的保障体系。法治保障体系是推进市域社会治理法治化的支持系统,主要包括公共法律服务体系、法治人才培养体系、法治宣传教育体系。要运用大数据技术整合诉讼服务中心、检察服务大厅、法律援助中心、律师事务所、公证处、司法所、人民调解委员会等法律服务资源;健全完善法治人才的招录机制,加强地方法治部门和法学院校人员双向交流,创新职业培训,着力打造高素质的市域法治工作队伍。要落实谁执法谁普法的普法责任制,同时深化全民普法教育,推进法治文化建设,不断提高民众法治意识,让遇事找法,办事循法,解决问题靠法成为城乡民众的习惯。
(5)建立市域社会治理法治化的评价体系。为了监控市域社会治理法治化发展状况,应该设置合理的市域社会治理法治化的指标评价体系,并定期运用该体系对市域法治的运行状况进行考评。这个体系包括,立法评价指标体系、执法效率与公平评价指标体系、司法公正评价指标体系、民众法治观念评价指标体系、社会满意度调查评价体系等方面。通过这些评价体系,可对市域社会治理法治化的状况进行动态观察,为发现问题,持续改进提供有用的基础信息。
四、开展市域社会治理法治化的地方探索
西方发达国家的城市政府均拥有比较独立的立法、执法、司法权,这源自中世纪欧洲的城市自治传统,有着悠久的实践经验与丰富的理论成果。我国自建国以来,市域社会治理的权力及其法律规则有着较复杂的变迁过程。自改革开放以来,市级政府的自主性日益得到加强,法治也愈来愈成为市级政府实现社会治理目标的重要手段。
目前我国各地,市域社会治理法治化的普遍做法包括:紧抓市域社会治理的主要矛盾推进市域的法治建设;倡导法治与其他社会治理资源相互配合,多措并举,法治、德治、自治相结合;充分利用党委政府、社会与市场等多元力量相互配合、相互协调;充分利用现代科技手段,大数据背景市域法治的科学化与智能化建设等。
应当注意,市域社会治理绝没有某一固定模式存在。我们应该在适用普遍经验的基础上,探寻本地特色。通过市域社会治理法治化的地方探索,总结出一套适合地方特点的实践经验,在一定程度、一定范围内复制推广市域社会治理法治化的经验,为完成新时代政法工作四大任务,打造四大环境,切实提升人民群众获得感、幸福感、安全感而提供坚实有力法治保障。(责任编辑:王鑫)