彭森出席第二届中国产业改革发展年会并演讲

以“新常态下的产业改革发展之路”为主题的第二届中国产业改革发展年会于2014年12月14日在京召开。全国人大常委、财经委员会副主任、中国体改研究会会长彭森出席并演讲。

彭森表示，改革中也存在一些问题，一是存在严重的部门化和碎片化的倾向，这一点主要靠部门自己的觉悟，自己改自己。一些主管部门采取的挤牙膏的办法放权，按照数量指标来压缩这个权利，看起来也很痛苦。二是总体上到目前为止，还存在着政府的体太胖、手太长、闲不住的问题。这不是一个打老虎、苍蝇的问题，还有很多蚊子、跳蚤天天干扰、影响企业，这些问题都需要解决。

明年因为是全面深化改革的关键一年，也是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。对此，彭森提出五点建议，一是要尽快提出统一市场准入制度。二是进一步破除各种形势的行政性手段。三是抓紧推进电力、石油、天然气等领域的价格改革，涉及到竞争环节、竞争领域的价格政府管的越少越好，能放开的尽量放开。四是全面清理和废除妨碍全部统一市场和公平竞争的各种做法，破除地方保护主义，包括地方的优惠政策。五是抓紧修订反不正当竞争法，积极开展反垄断法的执法检查，同时我们要探索全面取消预算资金对于竞争领域的补贴，清理过度干预微观活动的产业政策。

以下为彭森演讲实录：

彭森：尊敬的吴天林主席、季晓南主席，各位专家、各位同志，大家上午好。非常高兴参加中国经济体制改革研究会产业发展委员会举办的年会，和大家共聚一堂，研究新常态下的产业发展问题。刚才，长胜同志讲到，中国经济工作会议刚刚结束，习近平总书记在中央经济工作会上就新常态的问题发表了一个重要的讲话，要求我们认识新常态、引领新常态、适应新常态。我觉得，这是我们这次会议要围绕重点讨论的学习的一个主题。所以，我们这个会议选的时机、选的主题都非常好。时间有限，我想在这里就目前的发展和改革的形势讲两个方面的问题。

首先，当前的经济形势。对于当前的经济形势，11月召开的中央十八届四中全会、十二月初召开的中央政治局会议和前不久刚刚结束的中国经济工作会议都作了认真、准确的研判。有代表性的可以讲两句话，一句是国际形势错综复杂。另外一句就是国内的发展改革任务极为繁重。我想，从国内外的情况分别做一个分析。

从外部环境看，2008年国际金融危机爆发已经整整6年，大家世界经济在深度调整中保持了整体复苏的态势，复苏之路曲折漫长。今年以来，主要经济体的走势明显的分化，美国经济进入了稳步增长的轨道，房地产市场回暖，就业市场持续改善，失业率从危机爆发时候的2位数，已经下降到6.4%，美国的金融市场稳中有升，继11月1号结束了量化宽松政策以后，对于美国的联邦储备银行加息也是指日可待。从欧盟和日本情况看，今年的经济转为迟滞，欧元区面临着经济增长停滞和通缩的双重风险，欧元区在坚持量化宽松政策的同时，仅仅实现了零增长。特别像德国，德国这几年形势本来比较好，但是今年也出现了负增长的情况。失业率在欧盟高达11%，经济的停滞显得尤其的比较明显。日本安倍经济学的增长势头已经风光不再，今年二、三季度的环比增长分别只有负的1.8%和负的0.5%，这是环比，如果折年率相当于二季度经济负的7.1%，三季度是负的1.9%。日本政府为了解决财政困难，在今年年中上调了一次消费税以后，决定本来是年底前再调一次消费税，把消费税从8%调到10%，但是遭到了强烈的反对，被迫取消了这个计划，另外又提前举行大选。

新兴经济体两年来一直承受着经济失速和通胀的双重压力，除了印度保持在5%左右的速度以外，金砖五国其他的一些国家，像巴西、俄罗斯、南非都在零增长的边缘徘徊。所以，总的看世界经济的复苏艰难曲折，不确定因素较多，主要经济体的宏观政策分化，地缘政治冲突和石油价格暴跌，这是世界经济波动的重大风险来源。据国际货币基金的最新预测，今年全球增长只有3.3%，比年初的预测下调了0.4个点。为什么讲到国际经济形势呢？因为它们最后一个结论，就是我国经济社会发展的外部环境短期内还是难有实质性的改观。从国内看，一方面今年以来的经济运行总体平稳，主要经济指标仍处在合理区间。另一方面，经济下行的压力比较大，经济结构调整阵痛显现，实体经济经营困难增加，财政金融的潜在风险增加，房地产等各种隐性的风险逐步的显化。虽然，风险总体可控，但是化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险还将持续一段时间。特别是我国经济的增速进入了一个换挡期，国内经济运行持续面临着较大的下行压力，这已经成为经济新常态的一个主要的标志。

习总书记在经济工作会上专门强调，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是中国发展的一个大逻辑。他专门分析了进入新常态的九个趋势性变化，但是我们讲新常态，过去的new normal，过去我们习以为常的常态是什么？我想用时间简单分析一下。概括起来，中国过去长期是依赖的增长模式就是一种投资驱动、资源驱动、出口拉动的高速增长的情况。从投资驱动来看，我们的国家投资增长率 每年都是在25%、30%，有的省投资增长率最多的时候，达到过将近50%，一个地区的投资和国民经济的产出相比较，有的超过100%，每年要投入的资金和最后国民经济的总产出是超过的，这是一种难以为继的发展模式。所谓资源驱动，就是中国资源存量已经很大，已经占到12.4%，但是我们消耗的钢是全球的46%，消耗的煤炭是全球50%，消耗的水泥是全球的63%。这也是不可持续的。所谓出口拉动，就是长期以来、改革以来外贸依存度逐渐增加，上个世纪的后十年是平均40%，本世纪加入WTO[微博]以后，2005年最高的时候外贸依存度达到63%，这两年开始逐步的下行。所以，在这种情况下我们造成了一个经济的基本接近两位数的高增长。比较典型的国际金融危机爆发前一年，2007年，中国经济增长14.2%，其中投资占了6.0个点，消费的贡献是5.6个点，出口的贡献是2.6个点，加在一起14.2%，这么看起来，比较典型的当时中国经济发展增长的模式。但是，从2012年一季度开始，中国的经济已经下行到了一个新的阶段，就是维持在7.3%-7.9%的区间。今年的三季度是7.3%，这是近年最低的一个增长的速度。拉动经济的三驾马车——投资、消费、外贸同时疲软乏力，都完不成今年预定的计划，年初定的增长指标7.5%左右，靠的是投资要增长17.5%，实际运行情况可能不到16%。消费在社会商品零售总额定的年度指标14.5%，实际运行是12%。外贸出口定的指标是7.5%，前三季度是3.3%，后面的9月、10月，外贸有点快速的恢复增长，特别是出口，但是现在实践情况证明外贸出口还是存在一定的水分。

所以说，我们经济步入了一个新的常态，而且进入这个新的常态是一种被迫的新的战略性的转移，我们从过去的投资驱动、资源驱动、出口拉动的高速增长开始转入了改革市场驱动、创新驱动、消费拉动这样一种中速、稳定、平稳的增长时期。在这个新的阶段，更多的靠经济的提质增效、结构转型。实际上从2010年开始，我们刚才讲到的这几个环节，最终消费最GDP的贡献已经超过了资本形成的贡献，服务进出口的贡献对GDP贡献一直是负的，连续四年都是这种情况。为什么会出现这种情况？表面讲，可能一般的解释是外需不振、内需萎靡，我们还要持续结构调整、产业化，但是过去长期依赖的旧的增长模式已经不可持续了，而且新的增长模式，要市场驱动、创新驱动、消费拉动的增长模式，新的发育和成长还不够。所以，经济的内生动力不足，要解决这个问题，我想主要的问题还是要靠深化改革。

今年二季度、三季度开始国家出台了一些微刺激措施，这次中央经济工作会议作出一个比较明确的判断，全面刺激政策的边际效果明显递减，中国现在的经济不是靠扩大投资、靠一些全面的刺激政策就可以解决的，还是要靠结构调整、靠改革寻找一些新的经济增长点。也可以说，经济进入了新常态，意味着我们改革开放也要进入全新的阶段，在这个阶段，改革的重点任务也要适应经济发展新常态的要求，倒逼机制将会发挥更大的作用，要注重通过问题导向的改革，破除一切阻碍束缚生产力解放的体制机制，使中国经济改革焕发新的生机和活力。

2014年即将过去，对全年的经济运行总体分析虽然还没有结束，还有十几天，但是总的趋势已经比较明显。经济工作会议实际对今年全年的增长有一个数字，在会上也不好说，国际上的组织，他们统计中国经济增长是7.3%或者7.4%。对于明年经济增长主要的研究机构一般都认为7%左右是比较实际的数字，这个速度考虑到了保就业和稳定市场预期的需要，也有利于与生产要素的供给能力和资源环境承受能力相适应，也可以为转方式、调结构、促改革留有一定的空间。

刚才，我前面讲到对国际经济形势要留意的几个问题，最后讲到明年对国内的形势大家也要关注三个问题。一是明年一、二季度经济的走势，就是如果下行压力还可能增加，明年的经济会不会在某一个季度突破7%，6打头。同时CPI、PPI都会发生什么样的变化？这都是大家应该高度关注的。二是对于宏观政策的调整，大家要注意观察和跟踪。中央经济工作会议特别提出两句话，大家要很认真的理解，一句讲的是财政政策，积极的财政政策要更加有力、要更加有效，也可能财政赤字会有进一步的增长。另外一句话，稳健的货币政策要松紧适度。这个松紧适度大家感觉需要宽松的时候就要适当宽松一些，具体怎么操作，是不是像今年以来采取的定向降准、不对称降息，采取什么措施，需要观察。第三个注意的是明年是“十二五”的最后一年，“十三五”规划和关于“十三五”规划的中央的建议都在明年做出来，所以“十三五”的规划和中央的建议对于“十三五”的发展的目标和关于“十三五”的一些发展的新思维，我想，这对于我们国家的宏观形势的走势非常重要。大家可能关注这几个问题就可以了。

关于改革的问题。今年是十八届三中全会以后全面深化改革的元年，去年召开的三中全会和所通过的决定，实际上是拉开了新一轮全面深化改革的序幕。新一轮改革的目标明确、方向坚定，坚持了顶层设计，要求改革举措落地，有一些鲜明的时代特征。一是党中央、国务院直接部署，中央主要领导亲自挂帅，改革的力度空前。全面深化改革领导小组成立以后，已经先后召开了七次领导小组会议，每一次都是总书记主持，每一次都要作出一些改革的重大决定。中央深改办成立以后，注重统筹、分解任务、落实责任和督促检查，从中央到地方建立了一整套有力的工作机制。二是改革坚持了顶层设计，涵盖经济文化、社会、生态文明等等各个领域，注重改革的系统性、整体性、系统性，改革的广度也是空前的。中央制定了贯彻三中全会重要的决策和方案，编制了2014-2020年重要改变的实施规划，统筹部署改革的战略问题，先后审议通过了司法体制、户籍体制、文化体制、财税体制等一些改革的实施方案。三是深化元年的改革坚持了问题导向，立足解决经济发展中的重大体制障碍，关注改善民生，在全社会取得比较高的共识。一些重大改革出台得到广大人民群众的拥护和支持。四是根据中央和国务院的总体部署，重点领域改革步伐加快，取得一系列的进展，行政管理体制改革不断深化，国务院各部门带头自我革命、简政放权，成了全面改革的先手棋。财税金融改革稳步推进，出台了深化财税体制改革的总体方案，利率汇率市场化的进程也迈出了新的步伐，国家投资项目核准和备案管理制度进一步完善，在基础设施、清洁能源等领域推出80多个鼓励社会资本进入的示范项目。上海自贸区发展良好，初步形成了一批可持续、可推广的、可复制的经验。但是，新一轮改革的征程并不平坦，面临许多新的挑战和考验，中央关于市场化的改革方向和要求是坚定的，旗帜是鲜明的，但是我们也注意到社会上还总有一些质疑改革的噪音，用封闭僵化、教条主义的东西进行指责、干扰。中央关于重点改革的理论突破充满创新和与时俱进的精神，但也确实有一些地方部门或是求稳怕乱，或者有既得利益需要维护，对于一些政策和制度上的理解进行变通、缩水。中央关于改革任务的部署非常全面、要求非常严格，但在实践中也存在着等待观望、中梗阻，改革方案难落地的现象。对于这个问题，中央也是高度重视的。

总书记专门强调，今年是三中全会提出全面深化改革的元年，要真刀真枪推进改革，为今后几年改革开好头。我想，在过去的一年，刚才列举的这些改革，特别是行政管理提出的进展特别重要，这项改革重要任务是简政放权，实质内容是政府的转型和转变职能，核心问题是处理好政府与市场的关系。三中全会明确提出，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好的发挥政府的作用，这是一个历史性的理论突破。改革开放以来，包括1992年以来，我们国家实际实行的还是一种政府主导的市场经济，按照三中全会的要求进行全面深入的改革，包括行政体制管理改革，新一届政府成立以来确实取得了一定的成效。群众的行政许可去年年初的时候，新一届政府成立的时候，当时有1700多项，李克强总理把这个行政审批制度改革当做我们全面改革的当头炮、先手棋，要求加快步伐，两年现在一共是通过了8批减少了690项，上周五，国务院常务会又刚刚讨论通过再次取消和下放108项，家电企业9批已经取消了798项，原来1700多项，现在还剩下900多项，全国行政审批、行政许可减少了将近一半。今年夏天，全国人大组织的对行政审批制度改革全面的调研评估，总体上还是充分肯定。举一个最明显的例子，包括国家发改委，过去大家知道国家发改委真是位高权重，手里掌握的行政审批和投资许可的项目非常多。国家发改委过去有一个政府投资核准目录，一般的都是5-8年调整一次，去年调了一次，今年又接着调了一次，两次把国家发改委所掌握的投资核准目录减少了76%，过去大家很难想象的，钢铁的审批权，水泥、有色金属这样一些审批权，确实带有真金白银(16.05, 0.12, 0.75%)的，像化肥、造船下放交给市场，只需要到政府部门备案就可以了。像过去境外投资管理的非常严格，实际到资本外流，现在除了国家敏感的产业以外，全部是跟有企业自主选择，报国家备案就可以了。同时，过去火电、热电出了多少问题、害了多少干部，我新建的港口审批等等都下放到了地方。所以改革在很多部门确实取得了实质性进展，为经济新的增长点、新的活力创造了条件。

但是，也还是改革中存在一些问题，一个是存在着严重的部门化和碎片化的倾向。主要靠的是部门自己的觉悟，自己改自己。一些主管部门采取的挤牙膏的办法放权，按照数量指标来压缩这个权利，看起来也很痛苦。二是总体上到目前为止还存在着政府的体太胖、手太长、闲不住的问题。三中全会要求我们最大程度的减少政府对于微观经济微观经济的干预。前几天，中纪委开了一个座谈会，民营企业家有一个叫蔡小鹏(音)的，讲了近万字的一个发言，大量的都是地方政府的各个部门向企业伸手、干扰企业的经济运行的情况。这不是一个打老虎、苍蝇的问题，还有很多蚊子、跳蚤天天干扰、影响企业，这些问题都需要解决。

我们想，下一步包括明年的改革，可能还要强调行政审批制度、政府的转变职能简政放权。但是，我们的工作方式也可以做一些调整，就是由过去清理放权方式转变为规范确权的方式。首先确定政府该做什么，对现行有效的行政许可做全面、合法的审查，按照行政许可法市场竞争的要求，明确哪些行政许可是政府真正应该保住的，依法的确定政府的权力清单，之后其他的统统放开，放给市场、放给企业。坚决贯彻法定职责必须为、法无授权不可为，对企业来说，就是法无禁止皆可为。总之，我们建设服务型政府不是说政府主导，更好的发挥政府的作用也不是强化政府的作用，而通过改革和政府转型依法治国、依法行政，把公权力关闭再生制度的笼子里。这是我想非常重要的一点。

关于明年的改革中央经济工作会议提出了其他很多的任务，包括加快行政审批、投资、价格、垄断行业、特许经营、政府购买服务、资本市场、银行准入、对外投资等等，罗列了很大的一个清单。但是，我想最关键的还是要抓住正确处理好政府和市场的关系，工作的重点应该从政府自身改革的开场戏逐步转移到市场体制、市场秩序、市场竞争机制的建立和完善这场正戏上来，正戏是我们建立一个竞争有序、统一开放的社会主义的市场。

三中全会决定专门有一章叫加快完善现代市场体系，往往被大家所忽视掉，但是这项改革是改革的核心和重点，不仅是一个突破口，可以起到牵一发动全身，用它来统揽全局的改革任务。用市场体系改革就可以带动包括垄断行业、混合所有制，待会儿季晓南主席还会就混合所有制改革发表他的意见。资源型产品价格改革、金融领域的改革，都可以包括在整个市场化改革的领域里来。我想，对明年因为是全面深化改革的关键一年，也是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年，明年的改革我也提可以注重的几个问题，可以抓紧来做的一些工作。

一是要尽快提出统一市场准入制度。当前，各级政府正在陆续清理政府权力清单，但是对于企业和政府来说，更重要的是有一个负面清单，因为法无禁止皆可做，定了负担清单以后，其他就都可以开放了。上海浦东制定了负面清单的说法，如果真正取得经验，带有普遍性，就应该尽快在全国范围内推开。上个星期五的国务院常务会议已经决定，在天津、广东、福建先行一步，也建立上海浦东这样的自贸区，我想，在一定的区域内取得经验以后，尽快的全面推开，允许企业依法平等的进入负面清单之外的领域，真正做到法无禁止皆可为。

二是进一步破除各种形势的行政性手段。资源性垄断领域按照三中全会确定的政企分开、政资分开、特许经营、加强监管的原则加快改革，特别是加快开放石油、电力、天然气、电信这样垄断行业中的竞争性环节的业务。网络性的资源垄断环节一些特许经营，应该可以面向所有的各类的所有制主体开放，对长期以来民营经济难以进入的领域，要加大改革力度，要有大的改革动作。比如讲到的原油(56.82, 0.35, 0.62%)的进口管制问题，我们国家原油的外贸依存度60%，每年进口差不多3亿吨，但是控制在屈指可数的几个央企手里。过去我们长期讲，为什么原油的进口管制不能开放，最大的一个问题就是担心大家一拥而上，到国外把石油价格抬上来怎么办，怕恶性竞争。实际上可以设定一个门槛，但是总体要开放，国际油价已经从前几年的120美元一桶，现在掉到60美元一桶，WTI，西德克萨斯轻质原油已经跌破了60美元，短短一年的时间，下降了50%。应该为我们的取消石油进口管制开创了一个非常好的时间窗口，我想，对于一些重大的改革，中央还是要下决心，稳中求进关键是要有稳中有为，有为才可能有进。这是一个正确的逻辑。习总书记在中央经济工作会议专门强调，改革要有“三敢”的精神，敢于肯硬骨头、敢于涉险滩、敢于过深水区。

三是抓紧推进电力、石油、天然气等领域的价格改革，涉及到竞争环节、竞争领域的价格政府管的越少越好，能放开的尽量放开。特别要还原能源的属性，形成由市场决定能源的价格机制。像油价市场化定价机制像前几年已经明确定下来了，只不过我们要走的三步只走了两步，最后一步没有放开。昨天我看到电视中播放中石化[微博]调整香港的油价，从每升12个港币下降了1豪，就是1角钱，这是企业的行为。政府已经确立了定价，政府的价格部门主要是加强监管，如果没有按照政府定价机制来做，该降下来的没有降，我们及时查处。但是，该升的时候如果没有升，大家也看在眼里。过去为什么迟迟的这一步走不出来，还是有一些人借口保护国有企业，中石化、中石油就是共和国的“长子”，要是让它迟迟定价就把它推到市场的第一线了，这是借口，说白了这个意见谁提的，就是我们党内最大的“老虎”，中央对他进行了处理，就是他提出来的，迟滞了我们这方面改革的步伐。

四是全面清理和废除妨碍全部统一市场和公平竞争的各种做法，破除地方保护主义，包括地方的优惠政策。这个规定今年年初财政向全国人大报告的时候已经提出，2014年全面开展对于优惠的财税政策的清理，地方优惠财税政策包括零地价、负税收、直接行政补贴、财政补贴造成了一些地方的恶性竞争，破坏了整个市场的竞争秩序，问题非常研究。但是财政部提出的时候，我们也觉得底气不足，一个部门能不能做这么大的工作，各个省政策都是省政府出的，都是省委支持的，最近明确了国务院决定在明年从全国来开展这项工作，这不是一个部门工作，是需要国务院、需要各个部门、需要全国各省都要统一思想，为了创造一个统一开放竞争有序的市场体系来做工作。

五是抓紧修订反不正当竞争法，积极开展反垄断法的执法检查，同时我们要探索全面取消预算资金对于竞争领域的补贴，清理过度干预微观活动的产业政策，我们是产业发展委员会，注意产业政策的发展包括产业政策新的走向。中国长期以来，产业政策的制定，这里面很大程度上反映了各级政府对微观活动的一些干预，这方面的一些思维。对这个问题，我想应该很好地进行总结。要通过清理一些不适当的产业政策，能够实行这种普惠的、竞争性的产业政策，用这样一些竞争政策来取代过去挑选赢家的产业政策，这样才能使各个企业处在公平竞争的起跑线上，为我们市场体系的构建创造一个更好的条件。只有加强和完善现代市场体系的改革，我们中国的改革才能成功地跨越结构调整的阵痛期，中国的改革发展才能焕发出新的活力。

今天因为时间有限，我就发展问题、改革问题讲一些不成熟的看法，供大家参考。最后我要再次借这个机会，对专家们对会议的支持，对年会与会单位的积极参与表示感谢，预祝我们这个年会圆满成功，谢谢大家。