新型大国智库时代：政府如何作为

虽然中国有着与西方不同的国情，中国有着西方所无法比拟的“集中力量办大事”的优势和效率，然而，如果决策不够科学化，“集中力量” 所带来的损失也是巨大的。中国需要提出一定的“储备性政策”，并且拥有具备专业能力的政策研究机构，即智库。另外，中国“兼职”的人大代表、政协委员不同于西方全职的议员，社会与公民该委托谁来进行相关的政策研究便显得特别重要，这意味着中国特别需要发展一批保持一定独立性、民间性与利益中立性的第三方智库，并为中国的发展带来实质的推动。

由于政治体制、经济发展程度和公共管理体制的不同，中国与西方国家的智库发展环境具有相当大的差别。中国要发展智库，一方面要借鉴西方国家的成熟发展经验，另一方面不能照搬西方国家的模式，需要定义新的智库功能和定位。

（一）中国新型智库功能与定位的思考

１． 建立百花齐放的智库格局体系中国智库的建设是一个中国智库格局问题。中国智库的９５％是官方智库，在决策当中起主要作用的也是官方智库。所以，现在中国智库的格局是不均衡的。就像是计划经济时代没有任何私营企业一样，智库之间缺乏竞争就会存在问题。

从智库长期发展或者可持续发展的角度来讲，民间的智库应该是大力发展，给出一些政策的支持和一些可发展的环境支持，这取决于思想产品是不是一个竞争市场。如果思想市场形成，中国智库格局体系应该是一个百花齐放、百家争鸣全局发展的态势。

２． 研究定位：战略性长期问题

西方智库在定位与功能上明显不同于企业的特征，便是其研究的战略性和长期性。同美国智库一样，中国智库的作用应该具有战略性和前瞻性，这是智库的基本定位。研究具备战略性，就意味着研究成效具有长期性，无法用短期的评估机制评估成果和作用。因此，定位战略性的同时，智库的内部或外部，应建立起相应的长期评估机制。同时，人才的储备方面应着眼于战略性人才的储备。

３． 加强中国智库的社会舆论引导功能

启迪民智，是智库的重要功能。中国智库在引导社会公众的舆论导向这方面做得还不够，跟西方非常重视媒体网络的传播相比，我国相对较弱。目前，大多数智库的宣传渠道仅限于机构网站和活动，如成果发布时的媒体宣传或研讨会、论坛，这些宣传仅仅是对研究成果的侧面宣传，引起公众瞩目的效果十分有限。许多民间智库机构，甚至没有足够的办公场所，在居民住宅中办公，更没有人力财力建立网站和使用新媒体。官方智库不缺乏经费支持，但由于其功能设定的单一，即只需要完成政府课题任务，提供决策建议，往往缺乏引导社会舆论的动力。

４． 将人才储备和旋转门纳入智库功能之中

西方智库可能会通过各种方式间接影响决策，但是对中国智库来说，其服务的政党相对稳定和固定，从而有更好的直达的通道。尤其是官方智库，与政府的“距离”更近。因此，中国的智库更应该倡导人才的旋转，人才的旋转也更便捷，智库之间体制方面没有多少跨度，可以实现智库人才和党政行政单位人才的互相交流和流动。

（二）政策建议

中国在全球化的进程中，将面对错综复杂的国际局面和未来发展道路上的严峻挑战。中国智库要真正成为一个制定政策的推动力量，不仅仅要“政府以及政策重视”和智库本身能“集结智慧之士”，还必须形成有利于智库发展的制度、环境和文化。应该鼓励更多的智库保持独立性、民间性和多元化的资金来源渠道，本土智库不能把视野局限于国内，要打造真正的中国国际化智库，要真正具有国际影响力，要争取更多的国际话语权。为尽快推动中国新型智库的发展，需要首先解决好以下问题：

１． 尽快发展思想产品市场，开放研究共享平台

对当下正处于改革攻坚期和应对全球性经济衰退的中国来说，智库群体权威的专业能力和独特的战略眼光，将成为有效解决经济社会各种问题的重要辅助工具。科学的公共决策，通常是多个视角、多个角度碰撞的结果，“多元”则意味着选择的机会增加，更为决策优化提供了可能的空间。

诺贝尔经济学奖得主、百岁老人科斯敏锐地指出，目前中国缺乏思想市场，使得偏激和错误的思想容易侵蚀市场经济的根基，导致中国经济险象丛生；由于缺乏思想市场，没有多样性思想存在的保障，就没有化解偏激和错误思想的解毒剂，使得中国经济发展缺乏可持续性。

因此，要形成有影响力的智库，要想真正发挥影响力，不仅仅要从智库本身发展努力，还要大力发展思想市场。智库的学者们应有勇气发表观点，而不是作为政府的传声器，也不是揣测领导的意思而发言。从社会角度来看，应该允许有不同的观点，鼓励不同的观点。只有社会有宽松的自由思想市场，能够形成并容纳多样化的思想，只有存在多样化思想根基，才能激发创新思想，才能形成多元化的、更有影响力的智库，才能让国家的决策更加科学化。

现在我国无论是在国家层面还是地方层面情况不容乐观，因为地方以各省市的研究中心为主导，但是它相对封闭，各自为政。现在在国家层面上，官方智库层面上没有形成一个横向和纵向的比较紧密的联系网络，更不要提在社会的民间的智库和官方智库之间的网络和共享平台，这种智库的共享、交流、共通，应该加强。

智库尤其是民间智库难以与政府展开有效“对话”的主要原因有二：其一，沟通渠道的缺失。一些高校研究中心和民间研究机构远离政府，没有有效渠道反映自己的研究成果，即使它们向一些地方部门建言提议，也难以上达至决策层。其二，决策层的“兼听”机制不健全。建议加强对政策咨询工作的重视程度，把预案研究纳入规范的行政程序。２０１０ 年，北京市人大首次尝试法规预案研究机制，在立法项目草案起草前，首先委托专业学术机构，对立法的必要性、科学性以及可操作性进行研究。引入专业机构，可以节约决策资源与决策成本，提高决策效率。也可以定期组织高层主题座谈研讨会。

２． 完善智库内部的管理和机制

首先，智库必须有自己的经费来源，与政府部门在经费上实行“断奶”，方能独立成长，经费的依赖性会造成咨询工作独立性和客观性的丧失。部分官方智库保留事业编制，很多脱离体制内的智库，如社科院和中国国际经济交流中心，关键的管理层人员依然保留行政级别，研究人员薪酬体制也仿照事业单位进行，薪酬待遇较低，对人才吸引力不强。要增强研究人员积极性，需要改革内部薪酬机制。

其次，智库必须有独立的人才管理权，过去那种编制内的人才管理方式，由编委定编，政府提供薪金，限制了人才的流动，也使智库的研究人员容易懒散，不易激发创造性，而且也形成了不习惯于提出新见解的弊病。在科研的机制方面，要打破一些以部门和单位为单元的研究机制，转向以项目和专家的项目引导方式，把人才集聚起来；打破学科界限，跨所甚至跨单位，跟国外机构合作。在人才管理方面，突破人才流进流出的方式，适当引进国外的人才，还可以建立一个国外专家库，实现智慧的共享。

最后，智库必须有独立设置课题的自由权利，那种指派性的课题，由上面组织评审的课题的审核方式，严重地限制了智库的发展，卡死了创新的课题设置，也卡死了创意性的咨询研究，这对智库来说是致命的。成功的智库，在咨询的课题上都是有充分的独立性的，它们对课题的设置不是由凌驾于智库之上的政府部门指派的，而是面对市场，面对社会热点问题，面对企业亟须解决的问题而设置的，智库积极应对市场的变化，也由市场的需要来决定智库的发展方向，智库只有在充分的市场运作体制中才能真正的健康发展。

３． 鼓励不同性质的智库发展，扶持民间智库

中国智库有必要走自己的发展道路。当然，现在中国的智库其实已经呈现出组织多元化的发展趋势，许多专家都是来自于不同类型的组织智库。除了事业单位型的、高校型的、民间智库等主要类型外，中国还存在混合所有制的。混合所有制即民间智库有官方背景。也有一些是转制的，原来是事业单位，后来转制成了企业，在这个过程中发生了很多变化。

这些组织多元化的智库，其实是政府决策者以及智库领导人为了适应中国社会的深刻转型而进行的有益探索。虽然从单个组织的研究能力来讲，中国智库还无法和美国的布鲁金斯、兰德公司等大型智库相媲美，但是组织背景的多元化提供了不同智库发挥其自身影响力和自身优势的舞台。在这样一个政策思想的舞台上，不同的智库不仅可以是政策观点的竞争者，还是取长补短的合作者。因此它们共同承担着向政府提供专家智力支持的任务。

中国需要民间智库，然而，目前的社会环境并不乐观，为此建议如下：

（１）完善智库发展的法律政策，营造有利的发展环境

为促进决策科学化、民主化加快发展，应为智库作用的充分发挥营造更为宽松有利的发展环境。对于民间智库，除了要给予合法的地位，保障其正常活动之外，还要畅通其研究成果的发表渠道。当前，我认为最迫切的是以下两方面：

首先，要明确民办非企业政策研究机构的法人地位。

民办非企业与事业单位、企业、社会团体有本质上的区别，它们是由原“民办事业单位”转变过来的一种新的组织形式（如“中国改革基金会国民经济研究所”就是在民政部注册的发改委主管下的民办事业单位），但从《民法通则》规定的四类法人（机关、企业、事业和社团）中无法找到与民办非企业法人型智库对应的法人形式的相关规定。这导致了民办非企业法人型智库的相关民事责任规定无法明晰。

目前需要进一步完善的是通过对制度的规范为相关智库提供法律的保障。具体来说：对于已有的社会共有财产，应该完善民法对法人类型的规定，确立非营利法人制度。明确民间智库可以以非企业法人的身份接受由企业和国内外个人捐赠的资产用于机构未来长远发展。

其次，要形成允许智库做出独立决策的政策环境。

要使智库敢于谏言，使其研究成果具有前瞻性和可操作性，从而更好地服务于国家战略需求，就必须要保持智库的独立性。独立的声音不一定是反对的声音，科学决策需要智库基于自己的专业知识不受影响地做出判断。美国《联邦咨询委员会法》对国会内部的各种委员会、理事会和专家组等（统称为咨询委员会）就规定，“保证咨询委员会所提出的建议不会受到提名机构或特殊利益团体的不合适的影响，而是出于咨询委员会的自身独立判断”。

   （２）探索稳定的支持机制，促进智库可持续发展

各国政府支持和保护智库的发展，主要体现在财政资助、立法支持和信息扶持等方面。中国也应该借鉴这方面的经验，需要从法律、政策和资金对智库给予大力扶持，鼓励基金会的发展，鼓励企业和个人对政策研究机构的捐助。要建立有效制度，保障智库获得多元化的经费来源，改变官办智库垄断资金、信息和渠道的局面。

    ４． 建立智库经费支持的渠道，鼓励企业捐赠智库事业

官方智库存在财政的支持和监管，如何用好经费是一个老大难问题。很多智库按照行政单位的管理体制进行管理，经费的管理和使用并不符合研究工作的规律和特点，用起来非常麻烦。例如，进行国际交流，许多人因为经费的限制出不去。再例如，有的研究员两年才出一次国，限制了很多国外交流。相对来说，民间智库的经费使用比较灵活，但经费来源比较困难。无论如何，我们都需要建立一个更好的适合智库发展特点的经费支持渠道。

另外，我国的社会文化也存在一定问题。我认为，企业和个人为社会做慈善，不一定是捐希望学校、捐体育设施，也可以捐助民间智库，完善中国社会公共政策研究事业也一样是做公益事业。在国外，我们可以看到一些著名企业家、政要捐助成立了许多智库，例如美国布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、胡佛研究所、卡特中心等，但在中国，目前还看不到类似的捐赠。政府应该宣传智库事业的重要性，引导企业家捐赠帮助智库事业发展。

５． 智库发展应走向国际，且国际化与本土化相结合

（１）支持对国际问题研究领域的智库优先发展

要提高话语权，首先是要在引导国际言论上更加积极，其次是要打破西方智库和媒体的垄断，释放中国国际话语权的空间，再次是应注重对西方智库的学习研究，加强对国际舆论的反馈与引导，最后是要提高自身的国际影响力，加快中国智库的国际化与“走出去”战略。需要特别指出的是，民间话语的兴起对中国在国际上夺取话语权至关重要，民间舆论可以扭转精英们单独作战的不利局面。因此，代表民间智慧的中国民营智库，将在中国决胜未来国际政治、经济、文化等话语权方面发挥越来越重要的作用。政府应当在未来十年内，着重培育智库的国际化力量，可以制定国际研究领域的智库优先扶持发展的政策方针。

（２）培育智库国际化人才，打破人才体制内外流动的限制

智库国际化人才缺乏是制约智库国际化发展的首要因素。政府可优先支持智库的国际化人才建设，例如将智库组织纳入海外人才引进计划的引才主体体系；放宽来华留学生毕业实习和工作政策等。同时，打破人才体制内外的流动的限制，构建可促进学界和政界之间良好交流的“旋转门”机制。目前北京已经探索设立一些固定职位给学界，促进政界与学界之间的交流。下一步可以考虑把相关探索成果制度化，例如把政府相关政策研究室部分要职提供给学界代表来担任并定期改选；或考虑副局级调研员中部分职位由学界代表担任，并规定他们不能参与更高职位的应聘。这样，不仅可以及时向政府中输入一些新鲜血液，而且可以增进智库与政府的沟通。

（文章节选自《大国智库》主编 王辉耀 苗绿 人民出版社出版）