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蒋震:理顺政府间财政关系 建立现代财政制度

发布时间: 2015-03-27 10:52:47    来源: 中国社会科学报    作者: 蒋震    责任编辑: 张林

蒋震 中国社会科学院财经战略研究院助理研究员、财政学博士

十八届三中全会对深化财税体制改革作出全面部署,提出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。十八届四中全会进一步提出“建设社会主义法治国家”的总目标。构建法治化、规范、稳定的政府间财政关系,是建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性的重要基础,也是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段,在目前全面深化改革的大背景下,显得尤为迫切。在国情复杂的大国治理中,如何采取分权治理模式,构建中央和地方之间有机的财政关系,不仅涉及财税领域,更是延伸到中央和地方之间事权、财权划分以及财力分配的综合逻辑体系。

合理划分政府间事权, 明确政府职能边界

合理划分政府间事权的前提是,明晰政府的职能与职责边界;恰当处理好政府与市场、社会的关系,是解决这个问题的核心。政府的事权主要包括四个方面。

一是维护国家独立、主权和领土完整,维护政治和社会稳定。中央政府统一承担国防、外交、国家安全等事关维护国家独立、主权和领土完整的事权;维护政治与社会稳定方面,则应根据受益范围来确定,区域性事权可由地方政府属地承担,而当地方政府履职没有到位,导致不断演变为全国性问题时,应适时转给中央政府承担。

二是制定市场规则,维护市场秩序。中央政府的事权应定位于制定市场规则和监督地方执行结果,加强宏观调控的职责和能力,加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,并监督考核地方政府。中央应充分听取了解本辖区市场秩序基本情况的地方政府意见,赋予地方政府维护本地市场秩序的一定自主权,该事权需按受益范围确定由哪级政府承担。一旦市场秩序问题不断演变为全国性问题时,则应适时转给中央政府直接承担。

三是维护社会公平正义。社会公平正义很大程度上是通过公共服务均等化来实现的。中央政府应承担制定公共服务均等化标准的事权,规定基本或保底标准,并允许地方根据自身财力状况,适当提高标准、增加种类,由地方政府承担提供公共服务的事权。这既能保证实现公共服务均等化,又能兼顾各地区的发展差异,保证一定水平的激励。但是,如果地方政府没有足够能力提供基本或保底标准的公共服务,那么中央政府应给予“兜底”,这也属于中央政府的事权。

四是保护生态环境。中央政府应承担制定生态环境保护规则、标准的事权,并直接承担全国性或者区域性生态环境保护的事权;地方政府承担本辖区内生态环境保护的事权。

此外,为了更好地利用地方政府的信息优势,中央政府的某些事权可以委托给地方政府承担,但不宜太多。而且,中央政府必须要因此承担相应的支出责任,以转移支付形式向地方政府给足相应财力。中央政府独立承担的事权尽可能由中央自身机构完成,少用委托地方政府完成的方式。中央自身机构能力不足的,应加强自身能力建设。

平衡政府间财权,完善地方税收体系

各级政府所承担的事权衍生出各自的支出责任,进一步引出政府间财权划分的需要。政府间财权划分的基础是各级政府承担事权的范围。有利于各级政府有效履行事权,是政府间财权划分选择集中还是分散的基本原则和依据,也是完善地方税收体系的基本逻辑,即事权和支出责任相适应,支出责任和财权相适应。在各级政府承担事权时,应以财权划分为主,财力分配为辅。各级政府承担的事权及其衍生出的支出责任,须与财权相适应。

一是按照受益原则设计地方税。如果税基的价值和辖区财政支出之间有着密切的相关关系,那么该税适合作为地方税,典型的是房地产税。因此,应该在稳定宏观税负的前提下,推进房地产税立法,将房地产税作为地方税主体税种。

二是应将最终消费环节的税划为地方税。目前,引发地方政府投资冲动、替代市场配置资源等行为的重要原因,是增值税共享税制度问题。由于增值税与投资规模关联度非常大,一定程度上导致地方政府热衷于招商引资,盲目扩大投资规模。一旦将最终消费环节的税种划给地方政府,将引导地方政府更加重视培育地区发展环境,注重“投资效益”,这与地方政府承担的事权范围是一致的。

三是应赋予地方政府一定的自主设置地方税的权限。各地区发展差异极大,产业结构特点各有不同,应赋予地方一定的自主权,设计适合于本地区的地方税种。这不仅可以使地方政府有效地利用本地区的资源禀赋以获取财力,也有利于提高征管效率。

协调政府间财力分配, 实现适度财力均等化

政府间财力分配主要是通过转移支付制度实现的。确保各地区实现适度的财力均等化,这是中央政府的重要职能与职责。转移支付的功能定位有以下方面。

第一,弥补欠发达地区的必要财力缺口。我国区域发展差距较大,经济欠发达地区即使拥有充分的财权,其实际财力规模可能依然与承担事权的必要财力之间有一定的缺口,这种情况下,中央政府必须发挥“二次财力分配”功能。

第二,中央将部分事权委托给地方政府,或者中央为鼓励地方承担一些外溢性较强的区域性公共服务,为此中央须承担相应的支出责任,通过转移支付方式,给予地方政府一定的财力补助。

第三,一些突发性的、不可预料的重要事项,例如重大自然灾害等,为了有效应对此类事项带来的影响,中央通过转移支付给予地方一定的财力补助。

综上所述,十八届三中全会提出的“事权和支出责任相适应”的原则,实际上是政府间事权划分、财权划分、财力分配三个层次的统一。在推动政府间财政关系的法治化中,应首先由最高立法机关制定各级政府的事权范围。然后,测算各级政府的支出责任,并以此为依据,确定各级政府所拥有的财权。同时,改革现有转移支付制度,建立起与政府间事权划分、财权划分相适应的转移支付制度。

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