如何治理“一把手”腐败？

近十年间，反腐倡廉话题始终热度不减，当中央不断加大反腐力度，地方“一把手”官员应该如何接力？近日，中国人民大学国家发展与战略研究院对外发布年度报告《如何治理“一把手”腐败？》，报告通过解读“一把手”腐败现象，透视出当下中国反腐现状，探讨如何治理“一把手”腐败。

正义网：访谈即将开始，本期访谈由检察日报正义网记者林平主持。

主持人：欢迎大家关注本期访谈，我们今天邀请到的访谈嘉宾分别是中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授聂辉华；中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授仝志辉。欢迎两位。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：大家好！

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：各位网友好！

主持人：从2002年到2014年，“反腐倡廉”成为每年全国“两会”的十大热点问题之一，在中国，腐败或者反腐败问题成为最近十年来的热点、难点问题。近日，贵院对外发布年度报告《如何治理“一把手”腐败？》，针对国内腐败现状，报告给出了怎样的评价？中国的腐败现状如何？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：目前，衡量国别腐败程度的最主要指标有两个：（1）透明国际（Transparency International）的“腐败感受指数”（Corruption Perception Index，简称CPI），这是目前使用最多的指标；（2）世界银行治理指数（WBGI）的腐败指标。实际上这两个指标是高度相关的。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：主观感受上，中国的腐败的确比较严重。但从国际比较来看，中国的腐败处于中等程度，相当于全世界的平均水平。我们首先使用透明国际的CPI描述了中国腐败程度的变化。CPI反映了一个国家的政府官员的廉洁程度，1995-2011年采取10分制，2012-2013年采取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：根据数据显示，中国的清廉程度排名从1995年到1998年迅速下降，此后保持稳定，但总体上有恶化的趋势。特别是，2012和2013年，排名为80名，是历年最严重的情况。考虑到腐败排行榜是对上一年度腐败情况的主观感受，因此这一排名与中国在2012年之后大规模进行反腐败运动的事实并不矛盾。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：此外，我们还使用世界银行治理指数中的“腐败控制”（Control of Corruption）指标作为衡量一个国家总体腐败程度的指标。该指标的取值范围为-2.5-2.5，数值越大表示腐败治理越好（或清廉程度越高）。具体来看，中国的腐败控制得分在2000年之后迅速下降，然后保持在较低的水平。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：总体归纳看来，根据上述两大腐败指标，中国的腐败程度在全球170多个国家中排名处于中等程度（绝对排名为80名，相对排名为40%位置），属于比较腐败的国家，并且近年来有略微恶化的趋势。因此，从这个角度来看，老百姓将腐败问题当作中国当前经济社会发展的主要难题，这种担心不无道理。如果继续维持现状，中国的腐败问题必将更加严重！显然，中国需要更严格的反腐败措施，需要更完善的反腐败制度。

主持人：换句话说，从全球范围来看，腐败现象可能已经成为许多国家共同关注的一种国际公害。当下，腐败现象是否已经成为国际性命题？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我们必须客观地认识到，中国的腐败绝非孤例。世界各国，不管是欠发达国家还是发达国家，都面临反腐败的重任。事实上，美洲国家、欧盟、经济合作与发展组织（OECD）、非洲国家都先后制定了区域性反腐败公约。在此基础上，联合国于2003年在第58届联合国大会上通过了《联合国反腐败公约》，并将每年的12月9日定为“国际反腐败日”。目前，包括中国在内，全世界已经有139个国家加入了该公约。

主持人：十八大以来，中共反腐重拳频出。截至2014年7月， 中纪委晒出了387名落马官员，反腐战绩一目了然，二位如何评价这一反腐态势？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：执政党和中央政府认识到腐败是中国政府的治理顽疾，因此新一届最高领导层在中共十八大闭幕（2012年11月14日）之后，开展了声势浩大的反腐败运动，并将反腐败作为全面深化体制改革的主要动力和切入点。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：这场尚未结束的运动式反腐行动具有三大特点：第一，反腐力度非常大。这应该是改革开放以来最严厉的一次反腐败运动。第二，反腐频率非常密集。中央纪委和监察部网站几乎每天都在发布最新的案件调查信息，甚至周末也不例外。第三，反腐范围非常广。从普通的处级干部，到厅局级干部，再到省部级乃至以上干部，都在查处和公布范围之内。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：实际上，在十八大之前，反腐败运动也时有发生。我和学生王梦琦研究了反腐败和政治周期的相关性，发现了一些有趣的规律。基于2000年到2014年3月底中国367个厅级以上官员的腐败案例，我们发现：在全国和地方“两会”或春节等政治敏感时期，被调查或抓捕的官员数量相对于其它时候显著减少，即反腐败力度存在明显的政治周期效应。这背后的原因是什么呢？就是反腐败一方面会增强执政党的合法性，但另一方面会在一定程度上影响政治稳定，因此反腐败和政治稳定之间存在一种权衡取舍关系，也就是说存在一个最优反腐力度的问题。

主持人：仝教授有何观点？

仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：在我看来，一方面，反腐败运动不断扩大和深入；另一方面，纪检监察体制也在适时调整，其权力在不断扩充。两者交相作用，营造了一种迅猛的反腐态势。从结果来看，这场反腐败运动已经取得了显著成绩，遏制了腐败的势头，赢得了广泛的民心，为全面深化体制改革创造了良好的环境。

主持人：我们观察到，此次报告特别聚焦了“一把手”腐败问题，为何会着重关注这一现象？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：有两个原因：第一，“一把手”掌握了关键权力，腐败的危害更大，会放大个案腐败的不良后果；第二，国内似乎还没有专门聚焦“一把手”腐败的研究报告，我们人大国发院可能是首家聚焦“一把手”腐败的智库机构。因此，从反腐败角度讲，遏制“一把手”腐败应该是反腐败的重中之重，也是当务之急。在腐败现象比较普遍而反腐败人力物力有限的情况下，治理“一把手”腐败应该成为纪检监察机关的优先任务。

主持人：时下，“一把手”腐败在反腐局势中呈现出何种群像？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：我和几个学生助理花了大约一年的时间，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367个厅局级以上官员。在367个厅局级腐败官员中，曾经担任“一把手”职务的有219名，占大约60%。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从行业分布上看，党委、政府、交通、司法以及国企等部门的“一把手”更容易腐败，他们成为“一把手”腐败的主体。需要说明的是，由于目前缺乏对“一把手”的有效制约，因此能够公开察觉的“一把手”腐败案例仅仅是其中的一部分，这表明我们估计的“一把手”腐败情况只是一个底线。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：值得注意的是，在367个厅局级腐败官员中，有172名官员（占47%）曾包养“二奶”，道德作风败坏；有44名官员（占12%）曾在政法系统任职，属于“执法犯法”或“司法犯法”，对司法公正起着严重的破坏作用；有24名官员（占7%）曾在中央任职，说明腐败从中央到地方无孔不入；63名官员曾在国企任职，占总数的17%，这一比例明显高于国企官员占官员总数的比例。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从数据上看，国企的腐败问题实际上非常严重，因为国企毕竟直接涉及经济交易，权力的寻租空间更大。而且，由于国企干部一方面享受行政级别，另一方面又享受市场化待遇，更容易通过市场交易掩盖腐败事实，导致反腐败的难度更大。因此，如果不改变这种扭曲的激励机制，国企的腐败现象恐怕会更严重。

主持人：换句话说，下一步反腐败应该重点关注国企？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：是的。

主持人：除此之外，还有哪些特征？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从全部腐败厅级官员的学历上看，大部分腐败官员的学历在大专以上。其中，大学本科占37%，硕士占42%，博士占9%。在219个腐败的“一把手”样本中，博士有13个，占6%左右，略低于全部博士贪官的比例。从这组数据上看，高学历成为高级干部贪腐的重要特征。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：此外，从性别上看，女性占全部厅级贪官的3%。在219个腐败的“一把手”样本中，女性只有3名，占1%左右。根据中组部的数据，2009年全国省部级以上干部中，女性比例为11%，地厅级干部的女性比例为13.7%，县处级干部的女性比例16.6%。相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐败的比例明显低于男性。这可能是因为女性相对谨慎保守，更害怕贪污受贿的风险，另外由于家庭分工的原因，女性腐败的机会相对较少。当然，可能女性腐败还有别的特征，这是一个有趣的话题，我们以后再谈。

主持人：基于此，报告在遏制“一把手”腐败的制度安排上有何切实建议？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：首先，限制权力是基础。阿克顿勋爵有一句名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。这句话命中了腐败的命门。从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权，权力能够转化为租金，腐败的行为难以察觉或者被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反腐败的制度基础。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，我们认为这有失偏颇。我们认为，限制权力比监督权力更根本，理由有两点。首先，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。按照现行法律法规，“一把手”主持全面工作，副手、同级纪委以及下级工作人员很难监督或者制约“一把手”。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，往往变成“民主”太少，而“集中”过多。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位的”监督机制成本更低。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：其次，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员将一个扶贫项目批给了自己老家，你很难证实他是不是直接从中得到了好处，但是他是否有权力批准项目，这个是比较容易规定的。