任远 复旦大学人口研究所副所长,社会发展与公共政策学院教授
户籍制度是中国城乡二元结构的基础性制度。它从1950年代逐步建立,以1958年《中华人民共和国户口登记条例》为标志得到确立(Chan,2009)。户籍制度对于城乡隔离的静态社会的社会管理和福利供给可能是有效的。但是,1980年代以来,随着市场化推动的人口流动性增强和城镇化发展,中国开始了城乡结构变动的社会转型。人口迁移流动日益加剧和户籍制度改革过慢构成了城镇化发展中的第一对矛盾,户籍制度越来越表现为滞后于人口迁移流动、阻碍人口的流动性、阻碍城乡和区域劳动力市场的发展;城乡结构快速调整和户籍制度改革过慢构成了城镇化发展的第二对矛盾,户籍制度影响了城镇化发展过程中的利益结构分配,社会分化日益加深,国家和社会不仅呈现出城乡之间的二元壁垒和隔离分裂,城市内部的农民工和本地人口的社会分化也日益严峻,形成一种“三元社会结构”(徐明华等,2004),以及造成一种区域碎片化的结构。户籍制度越来越构成阻碍城镇化发展的突出阻碍,并限制了城乡居民的生活福利和社会流动性,应该成为中国城镇化发展和全面深化改革的核心改革和突破口。
一、户籍制度改革的目标
如果我们说户籍改革是计划经济体制的结果和残余,户籍制度改革目标是打破现在以农业户口和非农业户口身份依托的居住地管理和移民管控,实现人口自由迁移流动,构筑城乡居民居住地登记制度;同时,打破身份依托的差别性社会福利和公共服务供给,实现居住地公共服务的普惠性和均等化,构筑依托国民身份的国民福利制度,建立国家统一市场体制。
因此,在2014年国务院关于户籍制度改革的指导意见中,提出了取消农业户口和非农业户口。这实际上是对1958年国务院颁布户口登记条例将人口分为农业户口和非农业户口的制度翻转。但提出取消户口身份,并不意味着户籍制度改革的完成,恰恰是户籍制度改革的开始。户籍制度改革的实质是需要打破以身份为依托的公共服务和社会管理体制,建立起城乡和地区间人口自由迁移和城乡居民居住地登记制度的现代城乡管理体制。
户籍制度改革不仅仅是取消农业户口和非农业户口这么简单,关键是破除身份为依托的福利体制。其实本世纪初以来,一些地区也曾实施过取消农业户口和非农业户口的探索,但由于社会福利和公共服务仍然内在地依托城市和农村的身份差别,因此这样的所谓取消农业户口和非农业户口,统一称呼为城乡居民的改革,只是一种“换汤不换药”的障眼法。户籍制度是城乡体制的载体制度,作为系统性改革,需要与之相关联的是社会福利制度、公共服务制度、城乡土地制度、中央和地方的财政体制以及不同行政区协调合作的综合配套改革。户籍改革的真正完成需要改变户口的身份差别性的福利和公共服务体制,这需要通过推动城乡和区域均衡发展,需要实现城乡和区域管理体制一体化,建设依托于国民身份而非户籍身份的福利和国家管理体制。
户籍制度是基础于并强化了城乡二元结构的移民管控和差别福利体制的身份制度,是在社会主义市场经济体制下的制度壁垒。只有真正回归到人口自由迁移和居住地登记制度,破除城乡二元结构差别、实现城乡一体化,户籍改革才算大功告成。而恰恰是户籍制度是城乡二元结构体制的制度载体,其改革对于破除城乡二元结构和中国城镇化发展就尤其具有核心性地位。户籍制度改革的实施就成为一个杠杆,能够撬动城镇化过程中的综合改革,并成为推动中国城市化和未来持续发展的积极力量。
二、户籍制度改革的基本原则
经过1980年代以来不同时期、不同地区的户籍改革实践,户籍制度改革积累了一些成功的经验和失败的教训,可以在此基础上总结出进一步推动我国户籍制度改革需要重视的基本原则。
第一,户籍制度改革首先要坚持以人为本、尊重群众意愿。户籍制度改革缓慢,当然会损害农民利益。但一刀切的户籍制度改革,也会损害农民利益。户籍制度改革过程要尊重群众意愿,尊重群众的利益和选择。典型的例子是“赶农民上楼”,强迫农业转移人口放弃宅基地和承包田,以剥夺土地及其权利作为落户城镇的条件,使农民失去土地和进城落户。这样的改革,实际上不是在改革过程中保护和增进农民利益,而是在改革过程中损害农民利益。因此,“坚持以人为本、尊重群众意愿”是此次《意见》确定的基本原则之一,应当尊重城乡居民自主定居的意愿,依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益,不得采取强迫做法办理落户。户籍制度改革并不是强迫农民进城,农村居民要不要进城、什么时候进城、想进哪座城,都应当由其自己选择,而不是“被落户”,但是对于希望进入城市的农民,则应该逐步开放户籍准入,从而满足移民的需求。
第二,我国的户籍制度改革要以解决存量非户籍人口为主要策略。从2000年我国城镇人口的4.6亿增长到2014年的7.5亿,城镇人口平均每年净增加2100万。根据笔者推算,其中有1100万左右是户籍人口数量的净增长,其中包括由于行政区划调整、条件户籍迁移和户籍人口自然增长所带来的城镇户籍人口数量增加。除此以外,每年还有约1000万左右的农村人口进入城市但是难以获得城市户籍。但是相对于这些每年继续新增的乡城迁移人口,城镇中目前有约2.5亿农民工,以及有还1亿左右从城镇迁移到城镇的非户籍迁移人口。这些存量非户籍人口对户籍的需求更大,他们对户籍改革带来的压力巨大。虽然由于户籍制度的限制,有相当比重的非户籍人口并不必然希望得到城市户籍,他们将选择返回迁移流出地区,但是他们在城市长期居留和得到户籍的期望是增强的。积压在城镇中的存量非户籍人口将成为城市户籍改革的主要压力。因此户籍制度改革尤其应该重视迁移流动人口的存量的消化吸收。而且这种存量消化要有一定的速度,才能抵消继续不断涌入的迁移流动人口。在消化存量非户籍人口上要有相当的力度,才能使城镇化过程中的社会分化不至继续扩大和得以逐步减少。
第三,在强调行政性机制来进行户籍改革之外,应更加重视市场机制的作用。现在的条件户籍和积分户籍,仍然比较强地依靠政府打分。而实际上依靠政府来判断所谓人才是存在问题的,具有更高学历的人口可能并非比学历更低的创业者更加是城市所需要的人才。在户籍准入的方面,需要进一步加强企业和市场机制的判断和筛选机制。企业如果认为相关用工是迫切需要的,在一定标准之下,企业对劳动者户籍准入积分的判断比政府通过行政标准判断更加科学。因此,与其由政府来决定谁达到了户籍的条件,不如将有关指标授权于相关企业。企业如果认为该劳动者对于企业具有不可或缺的作用,即使其教育程度、投资水平并不高,但也应该作为城市紧缺“紧缺人才”而解决其户籍。同时过分重视政府主导的户籍制度改革,实际上并没有看到更加富有改革效率。同时,行政性户籍改革有可能带来土地资源的巨大浪费,例如一些政府主导的新城建设和户籍改革方案浪费了耕地而非促进土地集约型使用。这些都是在强调政府机制对改革积极作用的同时,需要冷静客观地加以全面认识的。
三、全面深化综合性的户籍改革
户籍制度是城乡二元结构的载体性制度,这决定了户籍改革的难度。户籍制度改革是一个难度很高的系统工程,与户籍制度相关联的社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制,以及不同行政区管理的分割相互嵌套缠绕。只有逐步解开缠绕在户籍身份上的各种“绳结”,以及从城乡二元结构的制度架构转向构建城乡整体发展的制度架构,才能够为继续推进我国城市化和城乡发展构造良好的制度环境。
如何进行户籍制度改革问题已经吸引学界开展了丰富的研究,地方政府也已经开展了丰富的实践。在这些研究和实践的基础上,对推动户籍制度改革进行整体构想,应该从以下四个方面共同着手努力①:
第一,通过周密细致的条件户籍,建设制度化通道,加快从外来移民到本地市民的逐步吸纳。
有效的城市化要为促进乡城迁移和引导流动人口从进入城市到实现市民化提供制度性的通道。计划经济时期,城乡之间人口迁移的制度通道单一,仅有招工、就学、提干等渠道。改革开放以后实行了知青回城的政策性通道。然后1990年代中后期以来,不少地区实施了条件户籍的探索,包括一些城市实行了“蓝印户口”政策,这些都是逐步拓展城乡迁移的制度化通道。应该认识到城乡之间的大门是在逐步打开,城乡关系也正在日益活性化。城市部门也通过控制户籍改革的制度化通道,吸引城市所需要的人才,并控制城市化的速度和步伐。
所谓户籍改革的滞后,主要在于支持城市化和城乡转移的制度化通道的建设远远落后于大量流动人口进入城市的实际需求,远远落后于城市化的速度和态势,因此使城市化发展的通道阻塞,并使这种压力表现为日益扩大的城市内部的结构性分化。同时,当前多数城市的条件户籍管理过分简单,用计划体制一刀切的条件设定来推动户籍改革,不能很好适应流动人口的多样性和流动人口需求的多样性,不能真正满足外来人口进入城市和实现市民化的需求。
户籍改革需要构建一个外来人口进入城市到向本地居民转变的制度化通道。这样的通道应该是能够使外来人口从进入城市后的临时居住、到长期居住,到逐步转变为本地户籍。从本世纪初以来,一些城市开始探索实施居住证制度。在2013年的户籍制度改革方案中也进一步提出在全国推进居住证制度。居住证有利于逐步迈向城乡居民居住地自主登记,并可以为面向城乡所有居民的户籍准入提供工作平台。从最近在广东地区所进行的积分入户的探索,为流动人口逐步有序进入城市提供了有价值的借鉴。相对于传统户籍管理重视人才、住房等简单指标,实施更加综合的“积分入户”的户籍改革方略,考虑流动人口对城市的贡献、考虑他们对在城市长期居住的具体需求,有利于建成一个更加丰富性和综合性的融入城市的制度化通道。并可以通过“积分入沪”的体制建设和渐进性的福利体制改革衔接起来,为流动人口逐步融入城市提供实施方案。
完善以“积分入户”为实施方案的城乡户籍改革政策:首先,需要满足城市管理的需求,城市部门能够通过户籍改革吸纳城市发展所需要的紧缺人才,并根据城市的财政能力合理调控城市化的速度和节奏,合理协调和平衡本地居民和外来人口的利益;其次,需要满足流动人口自身的需求,要尊重不同流动人口群体在城市生活和发展的具体需求,和适应他们在城市生活和发展的多样性,使希望在城市长期居住和永久居住的人口能够逐步获得城市的户籍。同时应该强调的是,建立城市户籍移民的通道并不应该仅仅是人才准入的通道,普通的劳动者只要是在城市稳定居住,只要希望未来在城市中长期居留下来,都应该有条件逐步融入当地社会。这要求户籍改革不仅是人才户籍,更应该是民生户籍。通过户籍改革促进外来人口进入城市和实现市民化,不仅是人才引进的需要,同时是提高对不同人口群体民生福利的手段,例如在本地居住了长期年限和具有稳定就业的劳动者、外来媳妇、在本地出生的外来儿童,等等,都应该有可能适应他们对城市的需求,按照一定的程序逐步地吸纳到城市体系中。
第二,使城乡就业、教育培训、健康服务、居住住房等社会福利体制逐步和户籍制度脱钩。
户籍改革困境的重要原因在于在户籍基础上嵌套了各种社会福利和公共供给,从而使户籍制度不仅是居住地登记制度,户籍本身构成了一个“福利包”。户籍和保障、户籍和土地、户籍和教育等等的相互嵌套、相互影响,使户籍改革难以推进。从户籍改革历史来看,正是通过首先推动与户籍制度相关联的各种城乡体制改革,使户籍制度松绑,才有了改革的可能。例如1980年代市场经济改革取消了粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度,才能推动城市为农村人口开放大门,能够为推动小城镇改革创造条件。
需要通过户籍制度和相关福利体制的脱钩,才能为户籍制度改革创造改革的空间。从这个意义上说,推动户籍改革的着力点应该着眼于户籍改革之外,应该加快社会保障制度、土地管理制度、劳动就业制度、城乡教育体制改革,逐步使城乡居民福利和户籍制度脱钩,并减少各种关联制度对户籍改革的阻碍。例如,社会保障主要是和就业身份相关联的,而不应是和户籍身份相关联的,只要有就业关系,无论在哪里就业,劳动者都应该有相关联的社会保障账户。同时包括教育培训、健康服务、计划生育、居住住房等等和户籍身份关联的制度也应该逐步淡化。土地制度和户籍制度改革的联动改革尤其吸引人们的重视,通过完善土地承包制度和流转制度,才能避免土地成为限制劳动力市场流动的壁垒,加强农民自主选择进入城市的动机。同时,通过土地制度改革保障农民的土地财产权利,才能保障户籍改革过程中农民的土地利益(任远,2013)。户籍制度要逐步从城乡二元结构的制度框架中脱离出来,户籍制度改革才能得到改革推进的空间。
户籍制度和地方性财政体制是内在联系的。在全国性、区域性,以及都市区内部不同的层面,地方性的财政体制和户籍体制的结合固化了户籍体制改革难以推进。地方性财政体制带来碎片化的福利体制,也带来碎片化的户籍壁垒。因此需要通过福利体制改革,破除碎片化的福利体制,加强一体化的福利体制建设。需要实现社会保障体系的普惠制度和城乡统筹、建立国家层面的国民年金制度、实现城乡之间和跨地区社会保险和医疗保险的可衔接和一体化。通过改革地方财政依托的福利制度,建设国民性福利体制,城乡居民服务业就可以逐步与地方户籍身份逐步脱钩,并为户籍壁垒松动创造改革空间。
第三,在居住地基础上对所有人口渐进式地增加社会福利,减少本地居民和非户籍人口的福利差,实现公共服务的属地化和均等化。
与社会福利安排逐步和户籍身份脱钩相对应,需要在居住地基础上提供社会福利和公共服务供给。需要以居住地为依托,为包括户籍人口和非户籍人口的所有人口逐步实现基本公共服务和社会福利的均等化。例如包括教育、卫生、社区服务、就业培训、就业公共服务、再就业援助机制等各种公共服务和社会工作,从而填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差,从而为推进户籍改革创造条件。
地方公共服务均等化的福利增量改革可以有多种方式。一种是按照居住时间累进地增加外来人口的社会福利,当流动人口居住了1年可以具有某些福利,居住了5年可以增加某些社会福利,直到其逐步地成为本地市民。另一种方式是按照不同人口群体的具体需求,累进地增加外来人口的社会福利,例如,前些年我们还在讨论流动人口子女应取消借读费在公办学校入学,现在已经越来越多的城市允许流动人口子女在本地接受义务教育,以及在本地参加中等职业考试;例如流动人口原来不能得到城市的社会保险,流动人口也越来越多地进入城镇社会保险体系,等等。根据不同人口群体的具体需求逐步引导推动城市基本公共服务和社会福利体制改革,并逐步地实现基本公共服务和社会福利的均等化。
第四,推动城乡和地区之间的发展均衡,减少城乡间和地区间的福利差别,探索城乡和区域的统筹发展和一体化发展。
城乡之间和地区之间发展差距的减少是户籍改革的积极结果。但城乡之间和地区之间经济机会失衡和发展水平的巨大差别,造成日益加剧的人口迁移流动,并对户籍改革形成压力。地区差别和地方性财政体系的客观存在,也增加了城乡和地区间统筹协调户籍改革的难度。因此,随着地区差距扩大,增加了户籍改革压力,而户籍改革滞后又扩大地区差别,从而形成了一种恶性的循环。只有打破了这个恶性的循环,通过户籍改革促进了城乡和区域平衡发展,从而才而减弱城乡和区域移民的内在压力,户籍改革的难度和压力才会降低。
因此作为户籍制度改革的补充和减压,应致力于减少城乡差别和地区差别。加快农村发展和公共服务供给,推动城乡一体化的发展。同时,应该根据人口迁移和城市化的特点来塑造城乡统筹和区域统筹的制度框架,通过区域平衡发展基金的方式来实现区域发展。加强福利制度安排的城乡衔接和跨地区衔接,促进土地产权的一体化、劳动力市场的一体化,推进区域一体化的实现,并推动实现在更大范围内的制度结构并轨。户籍改革的探索需要从一个都市区内部的城乡之间,扩展到区域,在类似长三角地区、珠三角和京津冀地区等区域性移民比较活跃的地区和重点发展的城市群地区,应该以大城市户籍改革为动力开展区域一体化的探索实践。并在国家层面、区域层面和大都市区层面户籍改革和社会经济发展的整体联动中,逐步推动中国户籍改革的完成。
总之,城乡之间、地区之间的福利差别的日益扩大和人口流动性不断增强所构成日益尖锐的矛盾。在适应人口流动性增强和城市化推进的发展背景下,户籍制度作为二元结构社会的载体性制度的落后性和不适应性逐步突出,需要以户籍制度改革为杠杆,推动福利制度改革、推动基本公共服务均等化、推动城乡和区域统筹发展,从而逐步实现城乡制度框架的重构。
户籍制度的改革方略包括上述四个方向上改革路径,户籍制度过程中这四个路径的改革是互为条件,应该同时推进,不可偏废。户籍改革当然意味着条件户籍使移民和新市民逐步实现制度接纳和有效融入,以所有城乡居民的居住为基础,构筑户籍开放的通道,分类别、渐进性地,以及加快推动户籍身份转变。然而,只有使户籍身份和福利体制的逐步脱钩才能在当前城乡二元和区域分割的制度体制下获得户籍改革的空间;使非户籍人口能够逐步增强属地化和均等性的福利和服务,减少本地人口和非户籍人口的福利差别,才为户籍改革创造条件;减少城乡和地区差别,逐步从城乡统筹、区域统筹中构造一体化发展,才能为户籍制度改革释放压力。
这四个路径的户籍改革如果缺少了某个路径的改革推进,可能会使户籍改革名存实亡,或者反而起到强化户籍制度的反效果:例如如果城市就业、保障等福利体制和户籍身份的关联维持和强化,城市化和城市发展可能使户籍背后的利益进一步强化而不是减少了,那么地方政府和流入地城市可能会更加倾向于收紧户籍改革的步伐。如果没有对非户籍人口渐进性的福利增进,城市内部的分化差异和结构性鸿沟也会加大,并增大改革的困难。如果城乡之间地区之间的发展水平失衡和制度体系缺乏统筹衔接,那么户籍制度仍然会客观成为对区域流动性的阻碍。如果没有加快非户籍人口城市落户的改革,以及对城市落户特别是大城市落户的逐步放宽,就难以适应大量人口在城市大量集聚和长期居住的具体需求。因此要通过这四个路径改革的整体推进,才能真正使户籍改革的轮子运转起来,并使户籍改革逐步从当前城乡体制的载体性制度中解脱出来,逐步实现城乡一体化的福利体制,逐步实现人口自由流动和居住地自由登记的体制安排。
因此户籍制度改革的过程,也就是中国从城乡二元体制的束缚中逐步建设城乡一体化的体制的过程,是实现人口自由迁移流动和构造平等包容社会福利体制的过程,以及在地方分权以后形成的地区分割的公共管理体制逐步实现国家统一市场的过程。户籍改革是中国城市化和国家发展过程中绕不开的制度改革。在此过程中,应该及时总结不同地区在户籍制度综合配套改革的成功经验,并在其他地区结合不同地区的特点进行扩散性的制度创新。国家和地方政府需要用极大的智慧和细致,包括充分保障不同群体的利益,满足不同群体的需求,才能通过户籍制度改革为杠杆,使中国社会结构向现代社会转型的制度建设得以成形,也使我国城市化发展和区域整体发展得到良好地实现,并使中国真正成为内在制度体系建设完善的现代国家。
四、积极推动大城市和特大城市户籍改革
我国的户籍制度改革对不同人口规模的城市(镇)采取差别化的户籍改革政策,在国务院的户籍改革意见中,提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模”的差别性策略。目前的改革仍然是相对侧重中小城市户籍改革,对大城市和特大城市户籍改革还是一种相对保守的态度。由于中小城市的户籍背后的福利本身就比较薄弱,这样的差别性户籍改革从改革的“先易后难”的工作策略上是有效的,但是大城市和特大城市户籍改革仍然是中国户籍改革的核心任务和攻坚战,恰恰是大城市和特大城市的人口迁移流动和户籍制度改革之后的矛盾性表现得尤其明显。因此作为差别性户籍改革,恰恰是大城市和特大城市的户籍改革要重点推进和率先推进。
实际上户籍制度改革滞后于人口流动,最主要的表现在于在特大城市和大城市改革滞后。我国人口迁移流动的主要趋势是向大城市和特大城市集中,户籍制度改革在这个意义上应该适应人口动态趋势重点推动大城市和特大城市的户籍改革。中小城镇的人口动态和户籍压力的冲突并不很明显,中小城市和小城镇的户籍含金量也并不高,也基本开放了自由落户,应该来说中小城市和小城镇的户籍改革压力是较小的、基本解决的。实际上,现在户籍改革更为严峻的挑战是大城市和特大城市,从人口迁移流动的趋势来看,更多的人口愿意向大城市和特大城市转移,而且它们也提供给了更多就业岗位和创新机会,因此当前迫切需要的是加快大城市和特大城市户籍改革的推进。当然这种改革需要是渐进性的,但实际上开放特大城市和大城市户籍的改革步伐需要快于中小城市,而不是慢于中小城镇。户籍制度改革的差别性,应该是要首先积极解决大城市和特大城市的户籍改革,才能缓解和应对人口迁移流动和户籍改革的矛盾性。
户籍制度的工作重心,也是与我国城镇化发展的特点和动力机制相适应。从1980年代开始改革开放和推进城镇化发展以来,在1980～1990年代初期,我国的城镇化主要是小城镇驱动的。在1980年代我国也形成了重点发展中小城镇,控制发展中等城市和严格控制大城市的城镇化主导思想,因此户籍制度改革更加重视小城镇户籍改革是恰当的;在1990年代后期到2000年代,中等城市和大城市构成人口迁移的主体,因此户籍制度改革的重点就需要向中等城市和大城市过渡。如果我们看到本世纪以来大城市和特大城市已经成为城镇化的主要推动力量,城市群的发展成为目前城镇化发展的最重要动力,这也要求我们的户籍改革更加重视大城市和特大城市改革,以及加强城市群户籍和社会管理的整体协调。因此,在当前时期仍然强调放开中小城镇而严格控制大城市的户籍改革策略,是一种相对陈旧的城镇化战略。
从广东地区最先实施,现在不少地区的大城市户籍改革开始采取积分制度的策略。积分落户制度实际上是一种条件户籍。相对于传统的落户政策主要包括政策移民、投资移民、技术移民,如知青返回城落实户口、购买住房、符合技术条件的人才入户,积分入户考虑了更加综合的指标,例如在广东实行的积分入户政策中还将流动人口的工作年限、纳税的情况、缴纳社会保障的情况、包括参加志愿者和献血的社会贡献、遵纪守法的情况等纳入积分考量(傅晨等,2014)。积分入户的指标显然更加综合,更加具有弹性,避免了单独投资购房指标、或者片面性的人才指标的不足。积分体制和社会信用体系建设能够有很好的连接。积分制有利于城市通过毛细血管将所需要的优秀人才逐步吸纳进来。积分制提供了一个选择性的渠道,逐步向部分城市需要的人口打开大门。积分制也提出了贡献导向,鼓励流动人口对城市的社会经济作出贡献,这些都很有积极意义。
其实积分性的人口管理体制包括两种,一种是积分落户,一种是积分福利体制。积分落户制度是从2010年以后广东开始进行的探索。上海2009开展了居住证转户籍的改革,当时被评价为“户籍新政”,现在评估看来步伐还是较慢的。2012年上海开始实施居住证积分体系,但实际上没有提积分入户,只是一种居住证福利体制,根据不同的积分享受不同的福利。应该看到上海的积分制改革只是在为户籍制度改革创造条件,还并不是直接的户籍改革。如何来设计积分制度是需要讨论的另一个问题,关键是在制度设计上要努力使居住证和积分制度成为推动户籍改革的制度渠道,使得外来移民通过积分体制和一系列的条件机制,能够有机会、有条件过渡到城市体系中去,并在这个过渡过程中逐步得到渐进的福利,逐步被吸纳。居住证制度和积分体制能够真正成为推动大城市户籍改革的杠杆,而不是成为阻碍户籍改革的新的制度安排。
积分体制对类似北京、上海等具有大量外来移民的大城市和特大城市户籍改革提供了有价值的解决方案。但是如果我们对广东地区、包括上海实施积分入户和居住证户籍改革进行评估,其实施的效果是未必理想的。真正通过积分和条件户籍实现入户的人口还是非常有限的。而且对于积分制度来看,仍然是比较偏重于城市部门所需要的各种人才。但是外来媳妇、儿童和家庭的团聚,这些人口很难在积分体制上得到解决,而户籍对她们生活的意义是实实在在的具体民生。对于城市户籍改革来说,除了要发展人才户籍,也要考虑民生户籍,也就是积分制需要能够使在城市稳定居住、长期居住的人口群体逐步有办法进入城市。例如研究也表现当流动人口在城市长期居住以后,他们继续居留的概率更强,在城市居住10年以后的人口有90%的概率会继续居留下来,但是其中仍然有相当部分人口无法通过积分纳入城市体系。积分体系也应该更加偏向于创新创业的人口,而创业创新缺很难在积分上表现出来,例如这些富有创新性的人口可能不仅没有投资、没有住房、可能还中途从学校辍学,甚至没有就业,但是这些人才却是未来城市发展的希望。在这些方面,积分落户的制度是存在相当的局限性的,积分体制的户籍改革是可以进一步完善的,应该为所有希望在城市长期居留的人口提供一种选择性渠道逐步解决他们的户籍和居住安排。
大城市和特大城市的户籍改革是我国城市化过程中户籍改革的攻坚战役,我们不能因为它难,就简单地用一个“严格控制大城市人口规模”而规避了改革责任。而且实际上,大城市和特大城市的财政能力更强,迁移流动人口也并非所有的人都希望在大城市长期居住和获得大城市的户籍,因此大城市户籍制度改革的难度并不像其想象的这么难。
中国的城镇化表现为户籍制度限制下的城镇化,对推动城镇化发展和保障城乡居民在城镇化过程中的利益和福祉产生不利影响。中国城镇化和改革发展具有很强的制度推进的特点,户籍制度的改革是国家从城乡二元体制向城乡一体化发展转型的关键。户籍制度的改革需要观念革命,要正确树立移民和城市发展的关系。户籍改革更需要通过综合配套的改革策略来加以推进。在当前时期应尤其重视并需要率先推动大城市和特大城市的户籍改革,中国的户籍改革和城镇化发展才能真正向前推进。
户籍制度改革过慢仍然是当前城镇化发展的基本状况,判断户籍改革进度和乡城人口迁移流动的不平衡关系是在扩大还是在减小,应该成为户籍制度改革状况的判断标准。户籍制度的不断松动和未来消亡应该是未来改革的方向,户籍制度应该成为推动中国城市化改革的杠杆,从而中国城镇化发展能够实现城乡发展一体化、人口自由迁移,实现居住地登记为基础的福利和公共服务均等化,以及建设依托国民身份的公共福利体制。这样的国家发展时代,就从一个二元化和结构分化的国家体制过渡为一个整合的现代福利国家,并因此带来城乡居民的福利进步和人民幸福。
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