王翰灵：加快制定国家海洋战略和海洋基本法

加快制定国家海洋战略和海洋基本法

王翰灵

党的十八大报告提出建设海洋强国战略后，制定国家海洋战略和海洋基本法提上了国家议事日程。习近平总书记提出的共建21世纪海上丝绸之路，以及党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步促进了这项工作。今年3月5日，李克强总理代表国务院向十二届全国人大四次会议所作的政府工作报告中提到，“加强海洋战略顶层设计，制定海洋基本法”。由此，这一任务显得更加紧迫。

加快制定国家海洋战略，推动海洋强国战略的实施

经略海洋是全面建成小康社会，实现强国富民中国梦的重要内容。没有强大的海上力量和海权的振兴，就谈不上中华民族的复兴。然而，我国东海、南海的大量岛礁仍被外国侵占，与周边国家的海洋争端被域外国家利用，成为遏制我国的主要抓手。历史上我国曾有多次收复被占岛礁、发展海上力量的机遇，但都没有抓住。造成这种状况的一个重要原因是我国长期重陆轻海，没有长远而稳定的海洋战略。

长期以来，在国家海洋战略问题上，我国缺乏顶层设计，只有部门和局部战略，造成部门之间、局部与全局之间的矛盾冲突。各涉海部门从其部门工作职责来看待相关的海洋问题，各有关部门的局部海洋战略之间缺乏有力协调和统筹，没有形成完整的国家海洋战略。由于全国海洋力量缺乏整合，再加上缺乏国家海洋战略的统一指导，各有关方面的硬实力和软实力都没有形成强大的国家海上综合实力，不适应复杂的海洋形势。在这种情况下，加紧制定国家海洋战略，落实十八大提出的海洋强国战略，不仅是维护海权的问题，而且涉及国家长远稳定发展的大局。

国家海洋战略涉及多方面、多层次的重要问题，概括起来主要包括海洋安全和发展。只谈海洋发展战略，不谈海洋安全战略，就不是完整的国家海洋战略。完善的国家海洋战略是稳定海疆、维护国家海洋权益的战略；是实现两岸关系和平发展、国家领土完整的国家统一战略；是发展海洋经济、科技，拓展经济新增长极和国际公域及海外利益的发展战略；是中国传统文化与现代文明交融的海洋文化战略；是科学治海、依法治海的现代海洋管理战略；是促进国际海洋和平、合作与共同发展的战略。只有构建高屋建瓴的国家海洋战略，才能为处理海洋争端及其他具体海洋问题提供指导方针。只有尽快制定国家海洋战略，才能更好地促进21世纪海上丝绸之路建设。

加快制定海洋基本法，维护海洋权益，发展海洋经济，建设海洋强国

一、制定海洋基本法的重要性、必要性和紧迫性

制定海洋基本法为海洋强国战略奠定坚实法律基础，是实现海洋强国的重要途径。十八大报告提出海洋强国战略，并把海洋安全问题视为我国应高度关注的领域，但没有明确实现的路径，需要通过国家立法使其法律化并加以推行。制定海洋基本法在一定程度上是战略预置，是建设海洋强国过程中避免或减少战略风险的重要保障。通过立法明确各有关部门及其领导的权责，包括其在落实海洋强国战略中的职责，有利于避免各部门之间的职能交叉及利益冲突；另一方面确立处理和解决国际海洋争端的原则和办法，有利于巩固和改善我国与有关国家的关系。海洋基本法将十八大报告中中国共产党关于建设海洋强国的意志法律化，变成全国人民的意志，有利于提高全民海洋意识，动员全国人民努力建设海洋强国。

制定海洋基本法可以弥补我国宪法和法律有关海洋问题规定的不足。我国宪法没有关于海洋的明确规定，使一些有关的海洋立法缺乏宪法依据。我国宪法规定要建设富强、民主、文明的国家，海洋基本法可以把宪法的这一强国战略目标在海洋工作中贯彻落实，将海洋强国战略目标法定化，深入贯彻宪法的有关规定。现有的海洋专门立法中对许多问题没有或不宜作出规范，比如海洋与国家的关系等问题，宪法没有明确规定，单项法律也没有规定。又如，海洋资源环境开发与保护的问题，海洋经济发展与国家安全的关系等问题都无法在专项海洋立法中体现出来。对于海洋的基本体制问题，比如海上执法体制，有关部门之间的关系没有理顺，出现了职能交叉与冲突。

“我国海洋法律体系基本形成”的提法本身就说明该体系尚不健全。我国有近20项有关海洋的专门立法，但一些基本制度没有得以规定，一些存在的问题无法解决。制定海洋基本法就可弥补这些缺陷。

制定海洋基本法是全面、深入履行《联合国海洋法公约》及其他国际法权利义务的重要措施。我国是《联合国海洋法公约》等一系列有关海洋的国际公约的缔约国。这些公约赋予我国诸多国际法权利和义务，但需转化为国内法，通过国内机制执行，否则就难以履行国际法赋予的相关权利和义务。比如，《联合国海洋法公约》之后通过的一系列国际文件中规定的以生态系统方式管理与海洋有关的人类活动的原则和制度；关于国家管辖以外海域的资源环境保护和利用，以及对有关事项的管辖权等。在我国现有的海洋立法远未健全的情况下，以海洋基本法的形式将国际公约的相关法律原则和制度在我国国内立法中确立下来，弥补空白或缺陷，以后再逐步发展和完善，这是很有必要的。

制定海洋基本法才能有效应对海洋争端，切实维护国家海洋权益，并增加政策透明度，消除国际疑虑。我国面临复杂而严峻的领土主权和海洋划界争端，亟须从立法上确立相应的法律制度，包括处理和解决海洋争端的法律原则和方法。

同时，海洋基本法在海洋维权方面以法律形式明确我国对有关海洋争端问题的原则立场，增加政策透明度，有利于消除外界的一些疑虑。在这方面，1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》就是一个很好的实例。当时我国有人担心制定此法会引起中美战争，因为它主要针对美军舰机对我东南沿海的频繁袭扰；而美国也同样担心，美国总统因此亲自召集会议讨论这个问题。毛泽东果断决策，结果证明我国通过立法明确宣布12海里领海有助于捍卫国家领土主权，而且维护和平。美方认为此法“避免中美之间一战”。可以认为，“中国威胁论”不因立法而生，反而可能因立法而消除。我国海洋基本法依照《联合国海洋法公约》等国际法而立，是履行国际法赋予的权利和义务的行为，有利于我国树立良好的法治形象、营造和平发展的周边环境。

制定海洋基本法可以促进21世纪海上丝绸之路建设。海洋基本法涉及海洋管理体制，海洋生态环境保护，海洋经贸及国际海洋合作等重要问题，有关基本法律制度的确立无疑将有力地促进21世纪海上丝绸之路建设。目前中央有关部门和有关省市正在热火朝天地投入到海上丝绸之路的规划和建设中，但似乎对有关立法及相关制度建设重视不够。假如没有健全的海洋法律制度，规模宏大的海上丝绸之路建设就会遭遇各种法律制度瓶颈和短板。

制定海洋基本法是在海洋工作中落实依法治国方略的重大举措。长期以来，由于没有海洋基本法，一些重要的基本海洋法律制度没有确立，海洋立法和执法工作一直是国家法治建设的一块短板。我国众多涉海部门各自为政，有关立法相互冲突，执法效果不彰或执行难。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，要求我们在包括海洋事业等各领域中贯彻落实。在此形势下，制定海洋基本法，建立、健全海洋立法和执法，依法治海，就成为一项重要而紧迫的任务。

二、我国具备了制定海洋基本法的良好条件

制定海洋基本法的想法已提出近30年，有关方面也做过努力和尝试，但由于种种原因而至今未果。近年来，由于我国与周边国家的海洋争端加剧，我国加大对极地事务的参与力度，海上力量的迅速发展，亚丁湾护航、利比亚和也门撤侨等事件频繁见诸各媒体，全国上下关注海洋问题的人越来越多，国民海洋意识有所提高；再加上重组国家海洋局，成立中国海警局，改进了海上执法体制，并设立国家海洋委员会，为制定国家海洋战略和海洋基本法创造了前所未有的条件。

三、海洋基本法的主要内容

海洋基本法的主要内容应反映有关海洋问题的大政方针、战略以及海洋决策管理体制、海上执法体制等。海洋战略问题，如果是既定的且可以公开的，就可入法；如属于内部掌握的或可改变的战略，就不宜入法。关于我国解决海洋争端的一些原则立场，海洋基本法可以作出相应规定。立法可虚实结合，重点突出，有关部门的权责要实，有关海洋政策、战略的规定可以原则化。

国家海洋战略与海洋基本法相辅相成，相互促进

国家海洋战略是保障国家海洋安全、指导国家海洋事业发展的总体方略，是国家战略在海洋事务中的体现；而海洋基本法规定有关海洋问题的基本法律制度，是国家处理海洋事务的基本规范。国家海洋战略与海洋基本法并行不悖，相辅相成，相互促进，共同维护海洋权益，推动海洋事业的发展。许多海洋事业发达的国家，比如美国、加拿大、澳大利亚、日本等都有健全的海洋战略、政策和法律，有关配套措施比较齐全，值得借鉴。

（作者系中国社会科学院海洋法与海洋事务研究中心主任、中国南海研究协同创新中心研究员）

来源：中国海洋报第1813期第A2版:要闻