朱锋 南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任, 国际关系研究院院长
本文载于《当代世界》2016年第4期
导语
近年来，随着美国奥巴马政府“亚太再平衡”战略的出台，东亚地区安全结构出现了新的变化，即同盟政治进入了新的战略活跃期。东亚地区安全结构的变化是导致南海局势紧张的根本原因。在此背景下，维护中国周边安全的和平与稳定，迫切需要新思路和新方法。
近年来，中国周边安全局势出现了一系列新问题。维持中国周边安全与稳定，我们正面临前所未有的新压力和新挑战。深入细致地分析正在出现的新问题和新挑战，在准确和深入地掌握中国周边安全演变态势的同时，及时与科学地把握全局、制定相应对策，不仅是做好中国周边外交的需要，更是捍卫与巩固国家安全的战略要求。本文尝试从地区安全结构性调整的视角，分析中国周边安全形势正在发生的变化，并努力提出相应的对策和建议。
1东亚地区安全结构的新变化：同盟政治进入新的战略活跃期
冷战结束已经整整25年。这25年间，东亚区域安全完成了两个标志性的变革过程：一是从冷战时代全面过渡到后冷战时代;二是从后冷战时代走向冷战后25年地区性因素发生重大变化而必然产生出的新时代。这个时代究竟如何命名还没有定论，但至少可以称之为东亚安全的“后—后冷战时代”。经过这几年的变化和调整，这个东亚安全的“后—后冷战时代”已经前所未有地变得清晰。把握和了解中国周边安全局势，不从这一地区性安全结构变革的高度出发，我们就难以走向全面和准确。中国的周边安全已经成为东亚地区秩序演变与调整最敏感的温度计。
自1991年冷战结束以来，东亚地区安全虽然历经数次调整，但区域安全秩序、权力分配结构和地区内主要国家的战略选择并没有发生决定性的变化。2011年11月奥巴马政府宣布“亚太再平衡”战略，强调美国在全球事务中的外交重点从欧洲和中东“转向亚太”。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略有三大支柱，分别是加强美国在东亚的军事存在和同盟合作、推进“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)以求重新夺回美国在亚太地区的经济和贸易的主导权，以及推进与美国的盟国、安全伙伴和友邦国家间的政策协调与合作为核心的地区多边主义。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略是东亚区域安全格局变化的转折点。这一战略宣示美国外交与安全政策的三个重大变化：首先，美国将牢牢锁定已近成为全球贸易与投资增长最为迅速的亚太地区作为自己的战略重点，美国的全球政策有了非常鲜明的“主次之分”。受其影响，即便2012年年初中东和北非爆发颜色革命，2012年6月利比亚战争爆发，2014年3月欧洲发生克里米亚危机，2014年8月“伊斯兰国家”恐怖势力兴起，2015年3月俄罗斯介入叙利亚内战，2015年10月俄土关系恶化，美国都不再使用军事手段扩大干预或者直接进行军事介入。奥巴马政府的亚太战略重点保持得很坚定。其次，“再平衡”战略显示美国已彻底抛弃了2009年奥巴马政府上任伊始曾一度设想过的G2政策，转而不加掩饰地追求对中国的战略牵制与战略制衡政策，并鼓励和支持美国的盟友和安全伙伴追求对中国的同样政策。三是利用中国和部分周边国家依然还没有解决的海上领土争议，改变以往对他国领土争议一贯“不持立场”的政策，扩大对南海岛礁主权争议的外交和战略干预;充分利用中国南海政策正在变得“咄咄逼人”和“具有攻击性”等说辞，增强其在亚太地区的军事、外交和政治存在，为“再平衡”战略的深化竭力制造“战略抓手”。
美国的亚太“再平衡”战略与中共十八大之后中国政府所实行的“奋发有为”的外交政策调整不期而遇。两者在东亚地区安全进程中都具有各自国内和国际因素的作用，也具有各自战略调整的现实需要。美国“再平衡”战略与中国“奋发有为”之间的碰撞，是进入2012年之后东亚地区安全发生结构性变化的结果，也是地区安全将继续发生重要变化的起因。东亚地区热点争议问题，在这种“碰撞”中越来越具有地区性的深刻影响。
随着中日在东海钓鱼岛问题上的对抗逐渐升级，日本深知依靠自身力量难以对抗中国不断发展的军事实力，因此希望通过强化日美同盟、加强与美国在亚太地区的军事合作、活跃日本的亚太区域安全角色和美国共同牵制中国。安倍政府一方面在钓鱼岛问题上实行“不承认、不接受、不谈判”的强硬政策，另一方面则实质性增强美日同盟、扩大日本同地区内美国同盟国的外交和战略合作、倡导所谓“价值外交”以及全力追求与中国争夺在东盟的影响力、拉拢区域内外的各种力量不加掩饰地实行“制衡中国”的政策。安倍政府将这一敌视中国的政策标榜为“积极的和平主义”，既符合美国在东亚的战略利益，也是美国“亚太再平衡”战略的重要进展。密切美日同盟关系、鼓励安倍政府进一步突破国内和平宪法对日本地区安全角色和同盟责任的限制，也成了奥巴马政府加快推行“再平衡”战略的基本要素。
从2014年10月安倍政府“重新解释”宪法第9条，到2015年9月通过《新安保法案》，安倍政府安保战略变化的背后，都有美国的直接支持。与此同时，安倍政府在国内政治中竭力利用“中国威胁论”，为松动和平宪法体制、增加军费和进行军事贸易、军事援助等原来长期受到禁止的行动寻找国内立法依据。授权日本自卫队在日本本土之外可以采取直接军事和战争行动的《新安保法案》于2016年3月27日生效，标志着1948年日本通过的和平主义宪法已经基本“空洞化”，日本不仅实现了20世纪70年代后很长时间内日本右翼势力追求的“告别战后体制”和“成为普通国家”的目标，也意味着经过冷战后近25年的过渡，日本的防卫体制、地区安全角色和美日同盟的地区安全作用，都发生了实质性变化。2015年4月奥巴马访问东亚，在日本明确提出美国支持日本对钓鱼岛的管辖权，美日同盟适用于钓鱼岛。这是美国总统第一次公开声明美日同盟的共同军事义务涵盖钓鱼岛。日本和美国还在2015年4月公布了修改后的《日美防卫合作指针》，强调日美同盟的全球属性，实现美日同盟从和平时期向危机和战争时期的“对接”，保障美日同盟可以共同对地区甚至全球事务进行军事干预。安倍政府通过《新安保法案》，就是在全力配合美国的亚太“再平衡战略”，不受地域限制并能按照日本政府的判断来选择是否直接介入军事作战行动的日本自卫队，已成为美国在全球开展军事干预的重要助手。
美国“亚太再平衡”战略的实施以及安倍政府外交安保政策和美国全面“对接”的直接结果，是美日同盟在亚太地区开始承担扩张性的外交、安全和防务角色。美日同盟在冷战期间只涉及对日本本土的防卫责任。1997年，日本的《周边事态法案》开始将美日同盟的作用扩大到东亚地区。即便如此，日本政府强调《周边事态法》所赋予日本更多的同盟责任是个“问题概念”，不是“地理概念”。2002年年初，小泉政府通过的《反恐特别法案》，将日本对美国的防卫支持扩大到亚太区域之外，但日本的同盟义务仍然保持的是“后勤援助”。安倍政府通过的《新安保法案》明确将日本的同盟义务直接上升为“作战行动”。第二届安倍内阁上台之后日美关系的变化，是美国亚太“再平衡”战略的重大进展。
在美日同盟的共同推动下，亚太地区以美国为核心的军事同盟与安全伙伴体系进一步增强，东亚的“同盟政治”达到了冷战结束以来的历史新高度。
澳大利亚作为美国在亚太地区的重要盟友，对美国重返亚太给予了积极支持。2014年8月，美澳签署了新的防卫合作协议，依据该协议，到2017年驻达尔文港基地的美军数量将增加一倍多，并且在未来的25年美澳将会继续强化双边军事合作，增加美国在澳大利亚的军事存在。该协议的签订预示着澳大利亚进行了重大的战略选择，达尔文港的美军基地将有可能成为美国在亚太地区的第二个“关岛”。美国加强在澳大利亚达尔文港基地的驻军不仅强化了美澳同盟关系，同时也让美国在未来南海地区可能发生的冲突中多了一个如虎添翼的筹码。因为与日本、韩国的军事基地相比，达尔文港离南海及东南亚地区更近，一旦南海地区发生紧张局势，美国即可迅速调动军事力量奔赴南海地区。与此同时，日本和澳大利亚也在不断强化双边军事合作，意图将双方的合作向同盟关系演进，这不仅符合美国对加强同盟国间军事合作的要求，同时也利于推动日本首相安倍所倡导的美日澳印“海洋民主国家联盟”。为了加强军事合作，2012年日澳签署了《信息保护协定》，实现双方在情报领域的信息交换。安倍政府还决定向澳大利亚出售先进的潜艇技术，加强澳大利亚海上军事力量，进一步升级日澳军事和防务关系。澳大利亚于2016年2月25日发布新的国防白皮书，强调增强军力来对抗中国。澳大利亚还与美国磋商有关美国“B-1”战略轰炸机和加油机进驻澳大利亚北部基地的计划。
印度虽然不是美国的盟友，但长期追求对南亚大陆及印度洋地区的主导性影响，积极推动“东向政策”，意图牵制中国在印度洋扩大的存在和利益，同时提升印度的大国地位。印度对加强同美日的军事和防务合作同样抱有浓厚兴趣。2015年3月，印度总理莫迪访问日本期间，双方签署《日印防卫合作交流备忘录》，同意开展外交与国防部长的“2+2”对话，强化双方在海上训练、演习及打击海盗方面的合作，推动两国在防卫技术领域的合作。印度欢迎“印太区域”概念，自愿投身于打造可以让印度发挥更大战略性影响的美日等国的“印太战略”，甚至考虑和美国进行南海联合巡航的计划。
奥巴马政府的“亚太再平衡”战略就是要拉拢一切和中国存在着主权和安全争议的国家，利用美国在亚太地区所谓最为可靠的“制衡中国”的意志与实力，形成区域争议性议题上以盟国和安全伙伴为基础的“志愿联盟”。这是近年来亚太地区“同盟政治”的新发展。
2亚太地区的同盟政治是南海地区局势紧张的根本原因
美国强势重返亚太不仅获得了日本、澳大利亚等传统盟友的协助，同时也获得了与中国在南海存在激烈主权争议的菲律宾及越南等东南亚国家的支持。为了配合美国重返亚太，牵制中国在南海地区军事实力的快速发展，菲律宾违背2002年中国和东盟国家达成的《南海行为宣言》，于2014年3月将南海争议单方面地诉诸国际司法仲裁。中国政府从一开始就发表声明拒绝接受并退回了菲律宾的仲裁通知，多次重申中国政府“不接受、不参与”的立场。2015年10月，海牙常设仲裁法院法庭发表裁决声明，声明有权受理菲律宾就南海问题对中国提出的诉讼。《国际海洋法公约》第298条明确规定，争端国有权将涉及海域划界等事项的争端排除适用于国际仲裁等强制解决程序，国际仲裁庭的这一决定并不符合国际海洋法应有的法律精神。目前，国际仲裁庭对中菲仲裁案还在审理进程中，中国的南海主权主张应该符合国际法规则以及南海主权争议应该“和平解决”，却成了美日等国高调指责中国的借口。
近来，美日等国与菲律宾、越南的军事与防务合作有进一步扩大的态势。菲律宾与美国于2016年3月18日达成协议，允许美军使用菲五座军事基地，其中一座基地位于靠近南沙群岛的巴拉望岛上。4月，菲律宾将与美国举行一年一度的美菲“肩并肩”联合军演。与此同时，日菲、日越军事合作也在不断升温。继2015年日本宣布向菲律宾和越南提供海上巡逻舰之后，2016年2月28日，日菲两国签订了首份军事装备合作协议，日本将租借五架日本自卫队TC-90飞机给菲律宾，以便协助菲律宾用来对南海的侦察和巡逻。3月21日，日本海上自卫队潜艇15年来首次到访菲律宾苏比克湾并将举行日菲联合军事演习。越南国家主席张晋创则在2016年3月8日在金兰湾出席了金兰湾国际港落成仪式，宣布金兰湾对“国际舰船”开放，日本海军舰只随后访问了金兰湾。越南还邀请印度和俄罗斯开发南海自然资源，从以色列购买了20套“EXTRA”和“ACCULLA”精确制导火箭炮，加强其对非法占领的南海岛礁的防卫。
印尼与马来西亚等国的南海政策动向同样值得关注。2015年11月11日，印尼安全部长卢胡特·潘查伊坦表示，中国在南海的九段线“不合法”。印尼国防部长里亚米扎尔德2016年2月24日表示，将把纳土纳群岛的驻军兵力增至现在的约两倍，以4000人的规模来防备“来自北面的威胁”。一改常态批评中国的不止印尼，还有马来西亚。马来西亚国防部长希山慕丁2016年3月15日表示，马来西亚无法单独阻止中国的行动，要与澳大利亚、菲律宾和越南讨论有关南海问题。2016年3月21日，印尼渔业部长苏西·普吉亚斯图蒂专门召开记者会公开批评中国海监船在印尼纳土纳群岛附近水域的执法行动。印尼外长雷特诺·马尔苏迪召见了中国驻雅加达公使衔参赞孙伟德，就近期的中印尼渔业冲突递交抗议照会。印尼曾多次扣押中国渔民，但这是第一次将两国的渔业纠纷上升到外交层面。
中国与东盟的南海沿岸国和南海主权争议国之间在南海海洋权益问题上的争议是正常的。例如，中国明确声明九段线附近的纳土纳群岛是印尼的领土，但由于九段线的模糊性质，中国和印尼确实在纳土纳群岛的专属经济区和九段线内的水域存在重叠。但是，为了在南海权益问题上打压中国，美国利用中国目前在南海的岛礁建设大做文章，怂恿和鼓励南海争议国频频向中国发难。另一方面，美国利用航行自由为幌子，于2015年10月27日和2016年1月30日派出军舰进入中国诸碧礁和西沙群岛的中建岛附近水域;美国的“B-52”战略轰炸机也数度飞越中国南海岛礁上空，挑衅中国的主权与安全，为菲律宾、越南等国撑腰打气。2016年3月，美国派遣了“斯坦尼斯”号航母战斗群进入南海海域，公然对中国炫耀武力。美国国防部长卡特和太平洋战区司令哈里斯频繁访华，指责中国企图在南海“改变现状”，声称中国是想在东亚谋求主导地位，把中国必要但是有限的南海岛礁上的防御设施建设抹黑为中国正在推进“南海军事化”。而问题恰恰是美国竭力想要维护的西太平洋海空优势以及动不动就在南海炫耀武力的行动，导致了南海紧张局势的升温。
奥巴马政府如此高调介入南海问题，有以下几个方面的原因：一是担心随着南海岛礁建设的快速发展，中国在南海地区的军事实力将会得到迅速扩展，进而导致战后以来美国在亚太地区所享有的战略优势地位遭遇中国的挑战。二是打击中国在亚太特别是在东南亚地区迅速提升的政治及经济影响力，削弱中国在东南亚地区的战略影响力。美国以南海问题为切入点，积极支持和协助在南海问题上与中国存在纠纷的菲律宾和越南等国，分裂东盟各国，进而利用东盟各国对中国崛起的担忧，有意散布和推升“中国威胁论”。三是美国利用南海争议为战略抓手，借机推进“亚太再平衡”战略，既拉拢东盟国家，又为自己增强在亚太地区的军事部署和军事同盟体系寻找合法性。美国以维护“航行自由”的名义公开插手南海问题，事实上激化了南海争端各方的矛盾，让原本简单的南海主权与海洋权益争议变成了大国战略博弈的焦点地区。
随着南海、东海争议以及朝核问题的僵持与恶化，亚太地区正出现新的一波“亲美防中”的外交、安全与战略重组浪潮，东亚地区的地缘政治格局正在出现以“议题导向型”而并非简单的“国家导向型”的“阵营化”趋势。其结果便是，不仅美国在乘机强化地区安全秩序方面占据了主导地位，通过宣扬“中国威胁论”在国内政治中赢得了增加军费的政治同情，而且也在怂恿和纵容同中国有领土争议和安全竞争的国家对华采取制衡甚至对抗态势，企图不断挤压中国在亚太地区的外交、经济和战略空间。
3稳定中国周边安全形势：需要新思路和新办法
可以预见的是，奥巴马政府将在2016年其执政的最后一年中继续强化美国在这一关键地区所扮演的角色，在为其“亚太再平衡”战略的实施成功留下“外交遗产”的同时，全面巩固美国在亚太地区的主导地位。美、日等国联手打造的以“制衡中国”为导向的“志愿联盟”正在形成。这既体现在美国主导的同盟体系加强了和美国的“对表”，部分东盟国家积极主动调整安全政策，加强与美日进行政策协调;也体现在地区内的国家在深化对美国安全依赖的同时，借助美国的力量实现自身的利益目标。这种地区安全问题上新的“阵营化”趋势，无非是要在增强地区安全和推动争议解决的路径、方法等诸多问题上，通过新的阵营设立和有利的力量分配达到牵制和威慑中国的目的。
中国周边安全出现的这一新态势，值得我们深思。从对策上来说，仅仅依靠中国对地区经济的巨大贡献和以互联互通为中心推进“一带一路”倡议，并不是中国化解周边安全新挑战可以继续大力依赖的路径。中国维护周边安全，必须要有新思路和新做法。
首先，加强和东南亚国家在非传统安全领域的合作，提升共同应对非传统安全的国家、社会和企业的能力建设。利用非传统安全网络合作关系的深化，加快中国所倡导的建设亚太利益共同体、责任共同体和命运共同体的步伐。
目前，亚太地区面临的非传统安全威胁在不断攀升，“伊斯兰国”等恐怖势力的威胁在加大，对东亚社会的渗透和所制造的暴恐活动正在变得频繁，东亚的反恐斗争自“9·11”事件之后进入了新的严峻期。美国强势回归亚太，并不能解决自冷战结束以来其在中东地区进行军事干预和推行民主进程与中东穆斯林势力产生的对立问题。恰恰相反，今天中东局势的“碎片化”可能会蔓延到亚太地区。全球恐怖势力的威胁并不限于欧洲、中东和北非，东亚也成了恐怖势力渗透和攻击的地区。自2015年以来，东南亚发生的暴恐袭击事件表明，未来东南亚的反恐局势依然严峻，如何阻止和打击国际恐怖势力对东亚的侵扰已经成为全地区的共同利益。
2015年8月发生在泰国曼谷商业中心的爆炸案造成15人死亡、上百人受伤的惨剧。曼谷爆炸案的发生不仅对泰国社会造成冲击，同时也让东亚地区面临的非传统安全局势更加复杂。随着“伊斯兰国”势力的强势崛起，该组织利用宗教活动不断对东亚进行渗透，意图通过制造恐怖袭击撕裂东亚社会。2016年1月14日发生在印尼首都雅加达的袭击事件显示，“伊斯兰国”已经将其影响力渗透进东亚社会。此次袭击共发生6次爆炸和1次枪击事件。东南亚国家已经成为“伊斯兰国”组织比较重要的招募中心，而印尼作为世界上人口最多的穆斯林占大多数的国家将最有可能被“伊斯兰国”打造成该组织在东亚地区的新据点，这一严峻态势将对东亚地区的稳定与和平带来重大威胁。
面对东亚地区日益严峻的反恐形势及非传统安全的挑战，中国可以协助东南亚各国成立反恐协作中心，相互交流经验，在具备一定条件的基础上可以展开反恐方面的演习。除此之外加强与东南亚各国在跨国犯罪、灾害救助、贩卖人口等非传统安全领域的合作，特别是在灾害救助方面，南海及东南亚各国常年遭受地震及海啸等自然灾害的袭击，中国可以利用自身的技术及经验构筑灾害预警系统、联合国安理会已经批准中国在南海建立南海海啸预警中心，目前中国正在进行相关基础设施建设。中国应在建设及运营南海海啸预警中心的基础上，积极推动南海及东南亚地区自然灾害预警系统的建立，进一步强化中国与东南亚各国间的交流与合作。
其次，密切跟踪美国、越南、菲律宾等国国内选举政治所带来的变化，对这些变化要有准确、冷静及客观的定位和认识，并在此基础上制定相应的对策和措施。
中国应该加强对美国选举信息的搜集和分析工作，完善与美国各政党候选人的沟通交流渠道，进一步强化对美国选举政治的分析和研判，对政府更替可能产生的变化要有相应的准备和预案。与此同时，2016年越南及菲律宾也将面临国内政府更替的局面，作为与中国在南海争端中存在争议的两个国家。中国应该密切关注越南和菲律宾国内政府更替对其外交政策特别是南海政策所产生的变化。尽管越南依然是共产党执政，而菲律宾的选举依然无法逃脱家族政治和低水平民主环境下的传统游戏，但新政府的上台势必会对两国外交政策产生重要影响，进而会影响到南海局势的发展。与此同时，随着缅甸国内民主化改革的不断推进，势必会对中南半岛的老挝、柬埔寨等相关国家造成进一步影响。缅甸的民主化改革能否掀起东南亚新一轮的民主转型进程以及东南亚国家的政治变革是否会带来美日等国新的政治和战略渗透等问题，都值得特别关注，也更需要中国未雨绸缪，加强对区域内国家国内政治和社会问题的长期客观、准确和及时的跟踪与了解，不断增进中国对东南亚国家内部各种政治、社会力量的联系和交往，改变以往关系发展过度依靠现任政府、缺乏对这些国家深入的政治和社会影响力的缺陷。
第三，在南海维权与维稳问题上，中国不仅要立场坚定，更需要增强在多条战线上多管齐下式的维权和维稳行动。推进中国和东盟国家在南海稳定与争端解决进程中的建设性进展、寻找到兼顾各方利益和面向未来的问题解决路径、通过建设南海沿岸国合作制度来管控争议，中国需要显示战略决心。
随着美国全面介入南海，南海局势已经发生了重大变化，大国博弈、主权争议、法律斗争以及舆论交锋等负面斗争已经深刻、全面地交织在了一起。不管中美两国在南海问题上有多大争议，两国关系仍然是当今世界上最复杂也是最重要的双边关系，即使在南海局势日益紧张的今天，中美关系中的竞争与合作这两方面并没有发生根本的改变。中美在经济领域的合作是维系全球经济发展的重要动力，任何一方都无法承受两国关系灾难性倒退的严重后果。客观来说，尽管中美在战略层面上的博弈将长期存在，但双方无意在南海地区爆发直接的军事冲突。从中近期来说，中美的南海较量是法律战、外交战和舆论战。这需要我们积极和有针对性地拓展在南海主权争议以及南海问题定性定义上的话语权。除了在南海岛礁建设必要的防御性力量之外，中国在南海的维权与维稳行动能更多地得到邻国乃至世界其他国家的理解与尊重，当然也是化解美国“再平衡战略”攻势的利器。
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