美国环境管制体系发轫于19世纪末至20世纪初进步主义时期（the Progressive Era）的资源保护运动，在罗斯福“新政”时期进一步拓展，基本形成于20世纪六七十年代环境革命中。在这三个时期，美国出现了环境管制的三次浪潮，通过制定环境立法，强化环境管理，先后建立资源保护管制体系和污染管制体系，最终形成完整的环境管制体系。该体系为环境保护提供了持久有效的法律保障和制度保障，对美国环保事业产生了深远影响。
联邦政府涉足资源保护
资源保护运动兴起于19世纪末20世纪初，是进步主义时期社会改革的一部分。19世纪末，美国从农业社会向工业社会过渡，在转型过程中出现了垄断、腐败、贫富分化悬殊、资源匮乏等一系列社会问题。为应对这些问题，各种社会改革纷纷出现。这些改革大多主张强化政府权力，对社会经济生活进行积极干预，通过加强管理来规范各种社会失序行为。与其他改革运动不同的是，资源保护运动主要着眼于自然界的经济价值，重点是森林保护和水利开发，对矿业、渔业、野生动物保护也有所涉及。
资源保护运动发端于森林保护和水利开发。1876年，美国农业部设立林业处。该处对全国森林状况进行摸底后，1885年发布《林业报告》。1891年，国会通过《林地保护法》，授权总统可以根据国家需要，在联邦公地上设立林地保护区。1897年，国会又通过《森林管理法》，授权内政部对林地保护区的伐木、放牧、采矿等活动进行管制。1898—1910年，吉福德·平肖作为林业部门的负责人，致力于扩展国有林地面积，推广欧洲国家的林业管理经验，被誉为“美国现代林业之父”。在他看来，资源保护的主旨是效率至上，即最大限度地提高自然资源长久的产出率。在他的努力下，内政部最终将林地管理职能移交农业部，林业处也升级为林业局。
水利建设是资源保护运动的重要组成部分。美国中西部地区干旱少雨，农业开发受到严重制约。19世纪70年代，美国地质勘探局局长约翰·鲍威尔率队对西部水资源进行调查，指出西部只有少数河谷地带适宜发展小规模农田水利灌溉。1902年《灌溉法》通过后，联邦政府才涉足水利建设。该法授权联邦政府从售地收入中划拨水利建设专项经费，并成立农垦局，对水利建设项目进行管理。1907年，美国成立内陆水道委员会，开始对主要水系的综合利用进行整体规划。
在进步主义时期，虽然非功利的荒野保护不占主流，但也取得一些成绩。荒野保护强调大自然的美学价值和文化价值，主张将独特的自然景观和文化景观保留下来，维持原貌，传之后世。到20世纪初期，美国已建立十多个国家公园。1906年，《古遗迹保护法》获得通过，授权总统将具有历史遗址的联邦公地保护起来，从而为国家公园体系的扩建提供了重要法律依据。
在美国历史上，西奥多·罗斯福首次将资源保护提上联邦政府的重要议程。1901—1908年他在担任总统期间，致力于推动环境保护，在年度国情咨文中多次表达对环境问题的关切，要求政府承担资源保护的职责，号召民众参与资源保护。他还充分利用宪法授予总统的行政权力，涉足以往并不属于联邦政府职责范围的资源保护领域，倡议环保立法，成立资源保护机构。在其任内，约2.3亿英亩土地被纳入保护范围，其中包括150处森林保护区、53处鸟类保护区、4处野生动物保护区、5处国家公园以及18处自然与文化遗产。
资源保护取得良好效果
20世纪30年代，美国遭遇空前严重的经济危机和生态危机。富兰克林·罗斯福总统推行“环境新政”，将资源保护作为缓解危机、重建秩序的重要手段，把资源保护和社会救济结合起来，开创了美国“资源保护的黄金时代”。
民间资源保护队是罗斯福政府落实资源保护政策的重要力量，成立于1933年，招募18—25岁的城市失业青年，提供为期半年、以工代赈的就业机会，每月工资30美元。民间资源保护队的工作主要是种树，还参与林火控制、水土保持、修建公园基础设施、修路架桥等。1941年被解散前，民间资源保护队雇佣了300多万人次，种树30亿株，维护农田8000万英亩，修路97000英里，修建州立公园近800个、露营地46000处、防火瞭望台3116个，维修保护历史遗址3980处。民间资源保护队使资源保护赢得了广泛的社会支持，为美国自然资源的长远保护作出了贡献。
水利开发是20世纪30年代资源保护的重要方面。1933年5月，田纳西河流域管理局宣告成立，拉开了该流域综合治理的序幕。这是一个独立经营的国有企业，致力于该流域的整体规划和综合开发。十余年间，该管理局新建或改建水坝30余座，开挖疏浚内陆航道650英里，大量植树种草，推广科学种田；开展灭蚊行动，对疟疾进行防控。田纳西河流域的综合治理在多方面取得了明显成效，彻底改变了该区域贫穷落后的面貌，带动了当地的繁荣发展。
同一时期，美国西部出现“水坝建设热”，新建水坝数百座。其中最知名的是科罗拉多河上的胡佛水坝（Hoover Dam）、哥伦比亚河上的大古力水坝（Grand Coulee Dam）和邦威水坝（Bonneville Dam）等。这些水坝在灌溉、发电、防洪、航运、旅游等方面发挥了积极作用，为第二次世界大战期间美国军工生产提供了电力，为战后西部农业现代化奠定了基础。
尘暴重灾区的治理集中体现了20世纪30年代美国对土地资源的保护。罗斯福政府运用生态补偿手段，对愿意压缩农业生产的农民予以补贴，此举既缓解了农产品过剩的压力，又促进了生态恢复。1934年，国会通过《泰勒放牧法》，终止向私人授地的历史进程，将西部未分配的大片公地作为联邦牧区永久保护起来。生态移民项目的启动，也缓解了脆弱地区的生态压力。农业部水土保持局大力推广先进耕作技术，以减少土壤侵蚀。林业局则指导在大平原种植树木，以建成纵贯南北的防护林带。1936年，罗斯福总统组建大平原委员会，指导灾区重建。由于防治措施得力，加之干旱缓解，进入20世纪40年代后，土地沙化得到有效遏制。
20世纪上半叶，联邦政府成立多个资源保护管制机构。内政部先后设立农垦局、矿业局、国家公园管理局、鱼类与野生动物管理局、土地管理局等，农业部则设立林业局、水土保持局。这些机构对开发利用自然资源的经济活动进行监督管理，至今还在发挥作用。
环境管制体系趋于完善
20世纪60年代，随着“丰裕社会”的到来，美国民众越来越关心环境问题，对空气质量、水质、食品安全、户外郊游有了更多更高的要求。美国迎来一场“环境革命”，环保运动风起云涌，推动联邦政府大力加强环境管制，环境保护再次成为联邦政府工作的重点。
这场环境革命持续了十多年，在约翰·肯尼迪、林登·约翰逊总统执政时期不断高涨，在理查德·尼克松总统第一届任期内达到顶峰。实际上，尼克松对环保并没有热情，他早先顺应时势支持环保，主要是出于政治考虑。在其第二届任内，环境政策出现倒退，环境革命的浩大声势迅速减弱。
六七十年代，环境保护受到联邦政府高度重视。肯尼迪总统多次阐发环保的重要性，强调资源保护是为子孙后代谋福，要“将这个国家的大片区域保护起来”。约翰逊总统非常关注污染治理，他说，如果不能遏制空气污染，美国就会“成为一个人人佩戴防毒面具的国家”，必须“从那些奄奄一息的城市和人去空空的鬼城中闯出一条生路”。尼克松总统则提到，“与自然和谐共处，着手治理人类给大气、土地和江河湖泊所造成的损害”，是一个重大而紧迫的问题。
进入60年代后，美国就污染治理出台一系列法律。国会相继通过《清洁空气法》（1963）、《机动车空气污染控制法》（1965）、《水质法》（1965）、《固体废物处置法》（1965）、《空气质量法》（1967）、《职业安全与健康法》（1970）、《农药控制法》（1972）等。通过这些法律，联邦政府逐渐介入原本属于州和地方政府职责范围的污染治理领域，先是为州和地方政府的治污行动提供经费，后来又制定了适用全国的环境质量标准。1970年，联邦政府设立国家环保局，主管空气、水、辐射、农药、固体废弃物等污染防治，负责确立国家环境标准，发放企业排污许可证，制定国内外环保政策，执行和落实联邦环境法等。
有关资源保护的环境立法也取得重大进展。短短十余年间，国会相继通过《荒野法》（1964）、《野外及景观河流法》（1968）、《土地和水资源保护基金法》（1965）、《沿海地区管理法》（1972）、《海洋哺乳动物保护法》（1972）、《濒危物种法》（1973）、《联邦土地政策和管理法》（1976）等。这些法律体现了对大自然生态及休闲功能的重视，大多强调资源保护要为旅游休闲创造条件和提供便利，与20世纪初资源保护立足于提高资源产出效率有霄壤之别。约翰逊总统将资源保护拓展到城市，推动城市公园的建立和休闲设施的完善。1962—1972年，80多处风景名胜被纳入国家公园体系，荒野保护区面积新增数千万英亩。在肯尼迪、约翰逊任内，资源保护还拓展到海洋领域。
在专项环境立法不断涌现的同时，综合性环境立法也终于问世。1970年，尼克松签署《国家环境政策法》。该法在美国环境管制史上具有里程碑意义，将环境保护确定为基本国策，转化为国家意志，由政府加以推行。《国家环境政策法》确立了环境影响评价制度，建立了公众参与环境决策的机制。依据该法成立的环境质量委员会，监督各联邦机构落实环境政策法规，为总统提供环境政策咨询，并发布年度环境状况报告。
美国环境管制的三次浪潮前后相续，资源保护管制体系从无到有，污染管制体系也得以建立。在此过程中，生态理念不断融于环境管制的具体实践，带动资源保护管制体系和污染防治体系合并为统一的有机整体。不仅如此，资源保护管制体系本身也发生深刻变化：从森林保护、水利开发扩展到土壤、矿业、渔业、野生动物保护；从西部扩展到全国；从公地扩展到私人土地；从乡村扩展到城市；从陆地扩展到海洋。这些变化推动美国环境管制体系日趋完善，促进了美国环保事业的发展。
（作者单位：中国社会科学院世界历史研究所）
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