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以论对策
监管“后置”有助释放社会主体的能量
清理审批并不是不要监管，只不过是改变和调整了规制的方式，将一些事项的监管从前置变成后置，在释放各类企业和社会主体能量的同时，也加大他们自我约束的责任。对那些事关社会公共利益的事项，政府还要发挥专家的作用，发挥行业自律的作用，要请他们对一些事情来设定标准，征求意见，进行评估。 [详细]
行政审批改革需要加强“效能监督”
目前，监察系统也参与到改革中间了，因此应该加强对行政审批效率、效果的监管，加强服务中心或者服务大厅的制度建设，通过审批效能监察进一步加大对审批改革的压力。目前来看，最根本的就是不仅要公布已经调整和取消的项目，还非常需要去公布那些仍然保留下来的审批项目和今后增加的审批项目。 [详细]
行政审批项目改革应该有张有弛
放松规制在我国的具体体现是行政审批制度改革。但另一方面，监管和审批应该有张有弛，“张”的部分则应该保持力度，坚持社会公益守护责任。而食品安全领域就是一个需要加强的审批监管领域。此外环境和生态保护方面，以及不可再生的珍惜资源开发和利用方面，也需要加强审批监管。 [详细]
做好制度衔接 转型“服务型”政府
政府不能全能管理，所以也就不能进行事无巨细的审批规制，这对“政企分开”没有丝毫好处，对政府和市场分开也同样有害无益，否则市场经济就难以为继。行政审批改革，很多审批权要取消，要下放，从上面往下放，从政府里面往外放，那么就需要新的承接主体，而且是有承接能力的各类主体。所以，与审批改革和职能转变相关的社会组织建设问题、社会治理机制问题，都相应进入社会管理创新的议程。 [详细]
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中国政府网近日公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，取消和调整314项行政审批项目。对此，中国网观点中国记者专访了国家行政学院教授、公共管理学部副主任马庆钰。
中国网：马庆钰教授，您好。这一次行政审批改革的社会背景是什么？
马庆钰：总的来说，社会上有一种比较普遍的反映，说政府职能的转变不够到位，一直拖着计划经济的尾巴。虽然从1988年就提出转变政府职能，但是一直到今天，二十多年的时间，实际上计划经济的味道仍然很浓，审批过多过繁就是其中主要表现之一。
所以说，适应市场经济需要，推进政府职能转变，确实要有更加实质性的动作。那么推进审批改革，审批项目的清理、梳理就是必不可少的。
作为一个政府，他有很多职能。其中一个非常重要的职能就是要对市场过程和社会活动进行监管，包括了对社会和市场上各种各样的主体活动的监管，主要为了是保证市场秩序，保证经济活动的规范，保证市场和社会过程中的公平性，保证社会消费环境的安全，总之是保证公共利益不受损伤。这种政府的职能叫做规制和监督。任何一个国家政府都不能缺少这项职责。
但是政府对市场和经济与社会活动的规制和监管是一个过程，其中有不同的做法和手段，有的是事前控制，有的是事中的监督，有的事后的追偿与惩罚。不同的做法产生的结果不一样。而审批显然是事前的规制和控制。大量政府管理实践证明，传统的行政管理时代都倾向于采用前置性审批控制的做法。而在1980年以后的全球性行政改革中，各国政府逐渐放弃以往的做法，开始更多的放松前置性规制，转而采取事中监管的做法，这是政府管理中的一个新趋势。现在的和传统的两种不同的规制监管做法之间，对经济与市场的成本和效率确大不一样。我国也受到国际社会经验的影响，也有直接的实践经历。知道哪个更有利和更有效。这是一个大的背景。
中国网：过于复杂的行政审批制度，会给社会带来了哪些负担？
马庆钰：政府无论是通过审批还是其他的办法对市场主体和经济活动进行的监管，都存在一个“度”的问题，都有一个是否合理、是否规范的问题。如果过度了，不合理、不科学了，肯定会适得其反。第一，过分复杂的审批规制会增加审批的行政成本，给纳税人增加负担；第二，过分苛刻的审批会把市场“统死”，会把社会的活力扼杀掉；第三，更为可怕的后果是，过多过繁的审批还会增加公共权力部门和官员寻租腐败的机会。对经济与社会发展来说会造成很大的损害。
中国网：为什么监管本身很容易过度？
马庆钰：这与公共权力的本质特性有关系。无论是对政府部门这样一个整体，还有对公共权力的个体持有者来讲，在履行公共职能和追求公共利益中，都难免会受到自身利益的困扰，这就是所谓的“经济人理性”影响。官员也是人，人都有自利性。而且实际情况还证明，不仅官员个人，就是权力部门作为整体，也会有追求自己的好处最多，自己的利益最大化的倾向。因此，如果在欠缺其他一些约束性、限制性、监控性条件的情况下，公共权力在使用审批权的时候，很可能就走向极端，就会出现审批过多过滥的情况，就会出现损害企业和公众的情况。
其实很多国家在这方面都有一些教训，包括像美国这样的国家，其社会制度在设计上应该是很现代化的，民主法制也非常健全，即便是这样。他的规制和审批也曾经让社会不堪重负。在1980年前后开始的全球行政改革之前，很多发达国家也一直存在很严重的政府管理问题，规制过剩和过分是其中之一，严重损害了市场和企业的活力，而且中间产生了很多“寻租”问题。比如在美国有个非常极端的例子，1975年，美国洛克菲勒旗下有一家俄亥俄石油公司，要从西海岸铺设石油管道到东海岸，在投资立项过程中，它竟然需要经过140个部门的审批门槛，需要加盖700个印章。这个公司努力争取了50个月，也就是4年零2个月，每个月化100万美元，总共花了5000万美元，结果才得到了250个批准的盖章。照这个速度，他们还需要努力将近8年才能过完这些关口，而且还要再花去9000万美元。公司最终知难而退，损失巨大。
联系到我们国内，类似事情，也到处可见。严重程度也不在其下。浩繁严苛的审批规制几乎无所不在，对我国市场经济的发展造成极其不利的影响
中国网：从这一次审批项目的取消和调整内容上来看，有哪些特点是从前没有的？
马庆钰：从国务院这个层面上来讲，这次取消和调整审批项目接近2500项，占到了69.3%，对投资领域、对社会事业领域，还有对非行政审批项目进行了更加有广度和力度的清理。显示出政府职能转变的决心。非常值得关注有两个：一个是国务院这轮审批清理体现了“三个凡是”精神：凡是公民自己能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，社会组织行业组织能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批；凡是以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，都要要限期改正。另一个值得关注的是，新一轮审批清理特别注意为实体经济、民间投资和小型微型企业发展扫清审批障碍。比如发改委下放了10亿元到20亿元的投资项目、200万吨到500万吨的专用港口泊位项目的审批权限，商务部下放了18项涉及外商投资服务业领域的审批权限，证监会取消了证券公司设立集合资产管理计划计划的审批等；比如社会事业领域，教育部对中小学教材编写的审批、对高校研究生院的设置和撤销的审批都予以取消，新闻出版署对刊物出增刊、广播电视的记者采访资格的审批都取消了，卫生部对公园、体育场馆、公共交通工具的卫生许可已经取消；比如在非行政许可项目领域，发改委、农业部、水利部已经取消了商品粮基地水利工程投资计划、组建公益性水里工程建设项目法人的审批，林业局取消了天然林保护工程省级实施方案的审批，等等。
总的来说，将会有利于社会资本主导性和市场和社会主体的主导性，可以盘活现有资源，转变经济发展方式，使企业、社会组织等各类法人、地方政府更加有自己的独立性和焕发一些活力，不要统得过死。
中国网：在审批项目的调整过程中，怎样防止走向另一个极端，出现“一放就乱”的局面？
马庆钰：调整审批项目确实是一个具有挑战性的选择，一些审批项目放开之后，可能会面临一些问题。比如说中小学的教材编写，事关教育导向和价值引领，一些社会科学领域中的事项，涉及到是非、道德和伦理问题。要防止放开了以后出现的胡编乱造，就要把前置监督往后放。也就是说，“进门”的时候可以不管，但做这件事情的过程当中，主管部门要对各类主体的行为及其后果要保持监管责任。清理审批并不是不要监管，只不过是改变和调整了规制的方式，将一些事项的监管从前置变成后置，在释放各类企业和社会主体能量的同时，也加大他们自我约束的责任。对那些事关社会公共利益的事项，政府还要发挥专家的作用，发挥行业自律的作用，要请他们对一些事情来设定标准，征求意见，进行评估。
中国网：在行政审批改革的落实过程中，肯定会触及到一些人，或者一些集体的利益，阻力主要会来自哪里？
马庆钰：监管本身是一个“瓶颈”，有“瓶颈”的地方都会有“寻租”。之前已经进行的五轮审批制度改革，一方面，看到了来自于公共权力部门自身的那种自觉性和进步性；另一方面，也存在着消极性和阻力。在政府内部自上而下还有一些差别。从中央国务院这一级来说，显然希望大幅度推进，而且力度和决心都很大。但是到各个部门和各级地方政府那里，情况就不一样了，各部门有自己的审批权限，甚至某些部门有一二十项审批权，在社会上权威有影响，大家都来买账。现在的审批清理和改革，对这些机构部门是一种削弱，在积极性上会不一样，有的甚至会有不同形式的消极和抵触。总之，阻力主要来自权力部门自身。
中国网：该如何处理这些阻力？
马庆钰：我们现在做的还是如何推进改革的问题。一方面，这种推动力基本上是自上而下的。就这次改革来讲，改革由中央推行下去以后，很快在各地方政府产生了效应，比如广东省委省政府积极跟进，在原来探索基础上采取扩大和深入的措施，有很强的示范效应。其他的一些省份，也都纷纷进行审批项目的大规模清理，国务院也会有一些督导检查组对改革成果进行督导检查。
另一方面，来自于市场主体和社会的舆论也构成了强大的推动力。市场的过程本身也会对政府行为产生挤压作用，大家的抱怨、合理诉求，市场经济的发展等，对审批改革都会产生巨大推动作用。
最后，行政审批改革在深化行政改革中，也是主要议题之一。因此行政改革的整体推进也会不断强化这方面的要求和内容，这也是一个不可忽视的推动力。
中国网：刚才说到广东省的一些试点地区，已经着手开始做改革了，现在效果如何？
马庆钰：广东是属于我国改革的前沿。在审批改革方面也走在前面。应该说他们的做法与市场经济的要求是比较靠近的；而在社会上，行政审批改革的社会效果也比较好，能够满足广大人民群众社会生活与经济活动的一些要求，尤其是对社会资源的盘活，有很明显的推进效果，对一些事业单位、社会组织、行业组织，通过审批项目的清理和改革，放松不该有的约束，调动各类组织法人的积极性，让行业性组织来进行行业性自律，起到了一些内部监督、行业监管的作用，对消费者权益也发挥了保护作用，这是非常有意义的社会管理创新。
中国网：通过试点地区的改革实践，是否发现行政项目审批改革有需要改进的地方？
马庆钰：现在已经做出调整的是314项审批项目，大家开始关注后面还会有些什么项目被取消或是调整。
社会公众已经注意到，所取消或者调整的审批项目一般与审批部门的利益大小成正比。这个大众的主观看法也不一定靠谱。但是确实有一定关联性。好多取消掉的项目或者是非常过时或者是没有存在价值。比如，放开外国人到国内来狩猎的问题，我们会发现这个项目的取消其实没有多大意义。由此让人们想到，对那些更具有关联性、要害性的审批事项的改革会有更大的意义。所以应当对审批事项的放于留进行社会公开，让大家来评价。
还有，在行政审批改革中，需要进一步加强“效能监督”。目前，监察系统也参与到改革中间来了，因此应该加强对行政审批效率、效果的监管，加强服务中心或者服务大厅的制度建设，通过审批效能监察进一步加大对审批改革的压力。目前来看，最根本的就是不仅要公布已经调整和取消的项目，我认为，还非常需要去公布那些仍然保留下来的审批项目和今后增加的审批项目。
中国网：为什么要公布没有放开的审批项目呢？
马庆钰：公布出来方便大家评价，已经调整的这些审批项目是否有必要，已经公之于众，其社会意义和经济发展价值有目共睹。但是，规制和监管是一个动态拖成，因而就需要“动态调整”。有些项目撤消了，随着环境变化和经济方式调整，有的地方可能还需要增加审批规制。鉴于影响很大，所以要接受透明监督。
我认为，很重要的透明主要有三大部分：第一部分是已经调整的和取消的，这个已经公布了，社会反响很积极；第二部分是还有一些没有进行调整或取消，而被保留下来的；第三部分是今后需要增加的审批项目。特别是后面两部分内容非常需要公开，只有透明和公开才能让社会参与监督，审批才能合理。
中国网：有没有一些行业或者领域反而应该加强审批和监督的？
马庆钰：监管和审批应该有张有弛，“弛”的是什么，“张”的是什么这个前面已经说到，而“张”的部分则应该保持力度，坚持社会公益守护责任。我认为，我们的食品安全领域就是一个需要加强的审批监管领域。此外环境和生态保护方面，以及不可再生的珍惜资源开发和利用方面，也需要加强审批监管。
中国网：这些方面的监管似乎并没有达到让群众放心的程度？
马庆钰：在这些保持审批的领域，法律法规圈划了几个方面。一个是涉及到国家经济安全，社会安全，环境安全的；再一个涉及到公共资源开发利用的；再一个涉及产品和服务提供者的资质的；还有就是有关消费安全的标准和规范的；还有一个就是企业主体资格的。我们这里所说的食品健康卫生的监管这一块，就涉及到消费者的安全。还有一个就是环境生态，我们现在面临的局面也非常严峻，好多企业说实话讲，只顾增加自己的利润和收益，不顾对社会公众造成的环境污染和破坏，好处自己得或者大部分自己得，但造成的环境破坏和生态损失却推给外面，让国家和社会公众给它们承担成本，这是非常不公平的。还有一个涉及到公共资源开发里面有些稀缺资源，特别像矿产、石油天然气以及还有一些稀有金属等战略资源。在这些领域里，我认为审批还是不要轻易放开的，需要继续保持政府审批监管的张力。
中国网：你认为行政审批制度改革，对整个的行政体制改革的意义在哪里？
马庆钰：我曾经写过一篇文章叫做《攻克政府职能转变的制高点》，我认为，行政审批改革是行政体制改革当中很重要一个内容。因为政府和社会，政府和企业，政府和市场之间的关系，相互之间一直存在模糊的情况，需要以行政审批改革作为“抓手”来予以界划和澄清。政府不能全能管理，所以也就不能进行事无巨细的审批规制，这对“政企分开”没有丝毫好处，对政府和市场分开也同样有害无益，否则市场经济就难以为继。
现在不管怎么样，我们正在一步一步推行这个领域的清理，把一些政府不该有的管制权力拿掉，或者是逐步削弱。只要坚持这样的理念和照此做下去，我们就离政府职能转变的目标就一步步靠近了。如果中央和地方各级政府剩下的30%的审批项目在合理前提下在放开到20%甚至是10%，那么可以想象各种各样的社会组织主体，市场里各种各样的生产者，科技经营者还有那些流通领域的经营主体，他们的活力就释放出来了，市场经济潜能会得到进一步的发掘。
中国网：在行政审批制度这个落实当中，除了政府在做出努力的同时，其他社会领域需要也配合跟进做哪些方面的完善？
马庆钰：首先，我认为，因为很多领域的行政审批权已经放开了，所以现有的一些法律法规和规章制度，需要进一步调整，以和审批改革对接。
其次，在政府的监察体系里，效能监察需要跟上，去对行政审批进行监督和评估，比如我们的服务中心，服务大厅这方面就应该进一步完善，因为这是政府的一个“窗口”，这里展示着政府的形象，这自然很重要。有一些行政审批权取消了，但是还有一些保留下来了，服务大厅审批中心这部分应该按照“服务型政府”的要求，本着成本节约和物有所值的原则建设好，既不要浪费，也不要不足。
第三，要发展政府职能转变的“二传手”。因为行政审批改革，很多审批权要取消，要下放，从上面往下放，从政府里面往外放。那么就需要新的承接主体。而且是有承接能力的各类主体。比如某方面行为主体的资质管理，就需要行业组织和行业专家要有自我组织和自我管理能力。如果这样的主体不够，政府转变职能的战略目标就很难实现。所以，与审批改革和职能转变相关的社会组织建设问题、社会治理机制问题，都相应进入社会管理创新的议程。
第四，上下级政府也有责任做好衔接工作。因为一些行政审批权的下放，从上一级政府到省级，省级又到了县级，这个衔接也要做好，县级政府作为审批窗口，应该合乎“服务型政府”建设的基本精神。
最后，我想强调的是，我们的行政审批改革，相对来讲，肯定是越往后难度越大。迄今为止政府已经取得重要改革成果。但是社会对政府的审批清理和改革抱有很多期待。我相信十八大以后，政府在这方面一定会有进一步举措和作为。
