作者：西安政治学院教授 傅达林
近期，北京对本市社会抚养费征收管理办法的修订，引发社会对抚养费征收话题的关注，使得这项数额巨大、关系民众切身利益的行政收费，再度进入存废之争。于法治的视野下审视，社会抚养费究竟是存废的问题，还是规范的问题，似乎还需一段时间的辨析。
追根溯源，社会抚养费之所以备受舆论诟病，很大程度上源于其合法性不足的“出身”。由于其源于二十世纪八十年代的“超生罚款”，人们至今仍对当年围追堵截的执法情形印象深刻；所以虽然名称改了，无论是在基层执法者的潜意识里，还是在广大民众的内心中，其依然被视为一种罚款。国家机关极力追求社会抚养费的形式合法化，学理上也对其性质是行政处罚还是行政收费多有辨析；但倘若不能在立法中真正注入公平基因，社会抚养费便很难走出困境。
在法理上，社会抚养费是由于计划外生育带来政府超额投入、消耗社会资源、挤占其他社会公共福利，而由计划外生育人承担的一种经济补偿。因此，补偿而非限制才是社会抚养费的核心功能，补偿功能的实现程度直接影响到这项收费的正当性基础。
实践中，执法者的趋利冲动，执法行为的失范，根本上都与社会抚养费的功能异化有关。按照社会抚养费的定性，其功能应当体现在限制公民超生和补偿社会资源两方面。但是实践中，社会抚养费的补偿功能发生异化。虽然原国家人口计生委发文强调，“杜绝按比例返还社会抚养费”，但从国家审计署公布的报告看，各地的社会抚养费全部按比例返还、划拨到了下一级政府部门。实际征收的社会抚养费绝大部分用来支撑计划生育体系，甚至有的被挪作小金库，真正投入到孩子成长所需的公共资源上的却极为有限。所谓“县级财政靠地皮，乡级财政靠肚皮”，鲜明揭示出社会抚养费不是在抚养社会，而是在抚养政府。
可见，社会抚养费存废的根本，乃是其补偿功能能否归位。倘若社会抚养费征收不能用于“反哺”社会，就不能体现这项收费的公平性，其便因为失去了正当性基础而没有存在的必要。所以，立法除了从行为和程序上规范社会抚养费征收外，更应该厘清这项收费的本质功能，并以补偿功能为核心线索，秉持“取之于民、用之于民”的原则，来科学架构法律规范。此前公布的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》明确，县级财政部门应依法主动公开社会抚养费年度征收总额，接受监督。这种增加征收管理透明度的立法固然需要，但笔者更关心的是社会抚养费的用途。遗憾的是，目前规范社会抚养费的立法，几乎没有对其具体用途作出规定。而笼统地要求用于补偿社会，并不足以构成对政府部门滥用、挪用社会抚养费的限制。
总之，社会抚养费制度的发展，不能只是针对“从哪里来”作出规范，更需要针对“到哪里去”进行厘定。由此，究竟该如何使用这笔社会抚养费，也应当纳入立法讨论的范围。有人提出，可将社会抚养费“成立国家基金用于救助失独家庭”。这既体现出国家对失独家庭的责任，更彰显出制度设计的公平价值，无疑更加符合设立社会抚养费的初衷。除此之外，我们还可以立足补偿功能，研究出更多类似的公平性使用途径。而不管如何具体设计社会抚养费的用途，都必须明白一点：社会抚养费不是财政收入的来源，不能用于财政，更不能私自截留用于计生部门自身的福利待遇。只有将其用于“反哺”社会，社会抚养费才具有根本的正当性，这是立法的前提。